II OSK 666/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 812/09 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy postanawia: odrzucić skargę kasacyjną. II OSK 666 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż J. B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno- usługowego- zabudowa wejścia do pomieszczenia biurowego przy ul. [...] (dz. nr [...]) we W. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydent Miasta Włocławka zawiesił postępowanie wszczęte powyższym wnioskiem do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kwestii, czy inwestycja objęta wnioskiem została już zrealizowana. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. i art. 123 k.p.a. Prezydent Miasta Włocławek podjął zawieszone postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu wejścia do budynku mieszkalno- usługowego przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku, po rozpoznaniu zażalenia E. B., postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. i art. 97 § 2 k.p.a. utrzymało w mocy skarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r. Zdaniem Kolegium podjęcie postępowania jest konsekwencją rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, która to kwestia była powodem zawieszenia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie E. B. wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 97 § 2 k.p.a. a ponadto naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy ma na celu zgromadzenie niezbędnych dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że zaskarżone postępowanie nie narusza przepisów prawa. Wskazując na przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej oraz treść art. 97 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r. wynika, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte, a postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych umorzono. Ustalenie organu nadzoru budowlanego, że inwestycja została wykonana rozstrzygało zagadnienie wstępne określone w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2008 r. i obligowało organ do podjęcia zawieszonego postępowania zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a. Nadto- tak jak wskazywało Kolegium- zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosi się w istocie nie do postanowienia o podjęciu postępowania, ale do postanowienia o zawieszeniu postępowania, na które skarżąca nie wniosła zażalenia. Strona tymczasem nie ma swobody wnoszenia skargi do sądu administracyjnego w dowolnym momencie, na każde rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie administracyjnej z uwagi na ograniczenia, o których mowa w art. 53 § 1 i art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), a których zaniedbanie pozbawia ją prawa do wniesienia skargi. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. o oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez przyjęcie, iż w postępowaniu z wniosku o ustalenie warunków zabudowy zaistniała konieczność rozstrzygnięcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego "zagadnienia wstępnego" w przedmiocie zrealizowania inwestycji objętej wnioskiem oraz zalegalizowania dokonanej samowoli pomimo braku wniosku ze strony zainteresowanego o przeprowadzenie procedury legalizacyjnej, - nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie poprzez brak ustalenia czy wnioskodawcy, który dokonał samowoli budowlanej przysługiwało prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym prawo do ubiegania się o pozwolenie na budowę oraz ewentualną legalizację dokonanej samowoli. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania bądź "zmianę". W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące wystąpienia w niniejszej sprawie tzw. zagadnienia wstępnego. Zdaniem skarżącej zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w ogóle ono nie wystąpiło. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga, więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawy kasacji mogą natomiast w myśl art. 174 p.p.s.a. stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia również wymaga i to, że konstruując zarzuty skargi kasacyjnej, obowiązkiem jej autora jest wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem strony skarżącej przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142). Analiza rozpoznawanej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż nie spełnia ona żadnego z powyższych wymagań konstrukcyjnych. Autor kasacji zarzucił zaskarżonemu wyrokowi sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez przyjęcie, że zaistniała w sprawie konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, akcentując w tym zakresie brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak sformułowane zarzuty nie zostały jednak w ogóle powiązane z treścią jakichkolwiek przepisów. Powyższe zarzuty pozostają zarówno w oderwaniu od przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej, jak i w przypadku pierwszego zarzutu również od twierdzeń formułowanych przez Sąd pierwszej instancji. Z treści zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej oraz z jej uzasadnienia wynika, iż strona kwestionuje nie fakt podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, ale fakt jego zawieszenia, a więc kieruje zarzuty do aktu, który przedmiotem kontroli skarżonego wyroku nie był. Z przedstawionych wyżej względów, wobec braku przytoczenia we wniesionej skardze kasacyjnej wymaganych podstaw zaskarżenia, o jakich mowa w art. 174 p.p.s.a. i braku możliwości sanacji tego braku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 178 w związku art. 180 p.p.s.a. wniesioną kasację odrzucił.