II OSK 67/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt II SA/Sz 148/05 w sprawie ze skargi J. M., J. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 26 października 2005 r. oddalił skargę J. M. i J. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2004 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zatwierdzającą zamienny projekt budowlany budynku mieszkalnego realizowanego przez małż. N. na działce nr 338 przy ul. M. w P. i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową tego budynku. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu prowadzonym w sprawie samowolnego odstąpienia przez inwestorów od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. W postępowaniu tym w dniu 29 maja 2004 r. wydane zostało – na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego – postanowienie o wstrzymaniu robót a następnie, w dniu 27 lipca 2004 r. wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tego prawa decyzja, nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w oznaczonym terminie określonych dokumentów, w tym – projektu budowlanego zamiennego określającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Inwestor dokumenty te przedłożył organowi w terminie wynikającym z tej decyzji. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót było konsekwencją wydanych wcześniej orzeczeń i spełnienia przez inwestora obowiązków nałożonych na niego decyzją z dnia 27 lipca 2004 r. Zaskarżona decyzja z dnia 29 listopada 2004 r. odpowiada więc prawu, zawiera wskazanie przepisów na jakich oparł się organ przy jej wydawaniu, zawiera także uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli J. M. i J. K. opierając ją na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego art. 4, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 4 i § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) polegającym na uznaniu za zgodną z prawem decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, zawierający rozwiązania niezgodne ze wskazanymi przepisami oraz – przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przez ich niewłaściwą wykładnię "ograniczającą rolę Sądu Administracyjnego do wyłącznie formalnego badania zaskarżonej decyzji", – przepisów art. 31 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP "polegające na aprobacie stanu bezprawnie naruszającego wolność obywatela oraz prawo własności". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznano, że rozpatrując sprawę tylko i wyłącznie z formalnego punktu widzenia takie rozumowanie jest słuszne. Faktycznie bowiem państwo N. wykonali nałożone na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004 r. obowiązki. Jednakże aprobata przez organ wymiaru sprawiedliwości stanu niezgodnego z prawem musi budzić sprzeciw. Ta niezgodność z prawem dotyczy wprawdzie nie tej decyzji, która została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ale poprzedzającego tę decyzję postanowienia z dnia 28 maja 2004 r. nakładającego na inwestora określone obowiązki zamiast zobowiązania go do przywrócenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W pozostałej części uzasadnienia skargi kasacyjnej omówiono i argumentowano zarzut, że orzeczenia poprzedzające zaskarżoną decyzję wydane zostały z naruszeniem prawa. W konkluzji tych wywodów wskazano, że organ nadzoru budowlanego w okolicznościach sprawy niniejszej powinien wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu wznoszonego w granicy działki bo tylko takie rozstrzygnięcie przywracałoby stan zgodny z prawem, a nie nakazywać "dopasowanie dokumentów do faktów już dokonanych. To uchybienie powtórzone zostało przez wszystkie instancje odwoławcze". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania określone w § 2 tego artykułu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to także, że zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają wskazane przez skarżącą podstawy kasacji i ich uzasadnienie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna nie jest środkiem odwoławczym, służącym do ponownego dokonywania oceny zgodności z prawem wszelkich aktów, wydanych w postępowaniu dotyczącym sprawy lecz jest środkiem kontroli wyroku sądu I instancji. Dlatego podnoszone w niej zarzuty muszą dotyczyć tylko zaskarżonego tą skargą wyroku Sądu I instancji. Zarzuty wykraczające poza przedmiot zaskarżenia jakim jest wyrok sądu I instancji i poza powołaną w skardze kasacyjnej podstawę – nie mogą w ogóle być rozważane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Adresatem zarzutu naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być zatem tylko Sąd I instancji, skoro przedmiotem kontroli jest orzeczenie tego Sądu. W sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej nie podnosi zarzutów odnoszących się do zaskarżonego wyroku. Przeciwnie, przyznaje, że wyrok ten jest trafny "z punktu widzenia formalnego", gdyż decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, będącej konsekwencją wcześniej wydanych orzeczeń w sprawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Zarzuty skarżącego odnoszą się więc do orzeczeń poprzedzających wydanie tej decyzji, a więc wykraczają poza przedmiot zaskarżonego wyroku. Nie mogą zatem być skuteczne w odniesieniu do przedmiotu skargi kasacyjnej. Dopóki ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozostaje w obrocie prawnym i nie jest wzruszona w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego to decyzja ta wiąże zarówno organy administracji publicznej jak i sąd administracyjny. To tą decyzją inwestor zobowiązany był do przedłożenia określonych w niej dokumentów i skoro z obowiązku tego wywiązał się w wyznaczonym terminie, to organ administracji mógł wydać tylko taką decyzję, jaką przewiduje art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. albo decyzję zatwierdzającą zamienny projekt budowlany i zezwalającą na wznowienie robót, albo – jeżeli budowa została zakończona – zatwierdzającą projekt zamienny. Ponieważ na dzień orzekania budowa nie była zakończona – organ wydał pierwszą ze wskazanych w tym przepisie decyzji i Sąd I instancji nie naruszył żadnego z zawartych w podstawach kasacji przepisów prawa materialnego ani procesowego wyrokiem oddalającym skargę na tę decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.