II OSK 673/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska-Górnikiewicz del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2002/14 w sprawie ze skargi A. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2739/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz A. K. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2002/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. (dalej powoływany jako skarżący) na uchwałę Rady m.st. Warszawy z 10 października 2006 r. nr LXXXII/2739/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność § 44 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części stanowiącej - "oraz wykonaniem projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału obejmującego: - uwarunkowania dotyczące elewacji - projekt fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy1' w odniesieniu do działki numer ewidencyjny [...]. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotem skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącego jest uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr LXXXI 1/2739/2006 z dnia 10 października 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. Puławskiej z ciągiem ulic Racławicka - Dolna - cz. I. Skarżący jako współwłaściciel działki nr ew. [...], przy ul. [...] w W., która znajduje się na terenie objętym uchwalonym planem miejscowym o symbolach U/D3a oraz U/D3p, zakwestionował zapisy planu miejscowego w części obejmującej cały kwartał oznaczony na rysunku i tekście uchwały symbolem "D", w szczególności zaś w odniesieniu do działki nr [...]. Skarga podkreśla, że nieruchomość skarżącego położona jest w strefie lokalizacji inwestycji celu publicznego tj. przy projektowanej drodze publicznej ul. Nowo-Racławickiej, która na tym odcinku ma przebiegać w tunelu. Docelowe zagospodarowanie nieruchomości skarżącego będzie możliwe dopiero po zrealizowaniu inwestycji w postaci budowy tunelu nowo projektowanej ulicy. Tymczasem - jak wynika z odpowiedzi udzielonej przez Biuro Rozwoju Miasta Urzędu m. st. Warszawy - w planach inwestycyjnych miasta na lata 2014-2042 nie są zaplanowane środki finansowe na powyższą inwestycję. W § 44 ust. 3 planu nałożono na skarżącego obowiązek wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału (plan nie wyjaśnia przez kogo i w jakim trybie taki projekt winien zostać sporządzony) obejmującego uwarunkowania dotyczące elewacji, projektu fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy. W oparciu o art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999r, Nr 15, poz. 139 ze zm., dalej - uzp) ustanowiono w planie "Obszar Zorganizowanej Działalności Inwestycyjnej" (OZDI) w strefie związanej z tunelowym przejściem ul. Nowo - Racławickiej i skarpą. Na obszarze tym obowiązuje nakaz koordynacji projektowej i inwestycyjnej. Jednocześnie dla kilku obszarów, w tym dla U/D3a oraz U/D3p ustalono realizację w ramach obszaru OZDI. Zdaniem skarżącego ustawodawca co prawda przewidział w ustawie możliwość tworzenia takich obszarów, ale upoważnił jedynie gminę do określenia ich granic. W szczególności ustawa nie zawierała podstawy prawnej do wprowadzenia zakazu zagospodarowania nieruchomości przed powstaniem projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie całego kwartału. Zakaz ten należy ocenić jako wydany bez podstawy prawnej (niewskazanie także terminu, ani podmiotu odpowiedzialnego za sporządzenie projektu koncepcyjnego), sprzeczny z zasadami konstytucyjnymi i ustawowymi oraz niewykonalny w praktyce. W odpowiedzi na skargę Rada m. st. Warszawy wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że plan obejmuje obszar, który jest związany z tunelowym przejściem ul. Nowo-Racławickiej pod ul. Puławską, gdzie obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej. Wynika to ze specyfiki przyszłej zabudowy, która umiejscowiona ma być na płycie pokrywającej trasę tunelową. Założeniem planu było stworzenie ustaleń planistycznych i warunków niezbędnych do realizacji zespołu usługowo-mieszkaniowego położonego na płycie betonowej, spójnego z placem publicznym . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. powyższą skargę częściowo uwzględnił w zakresie dotyczącym określenia zasad tymczasowego zagospodarowania terenu (§ 44 ust. 3 planu. Jednakże co do ograniczeń wynikających z ustanowienia OZDI, a więc istoty skargi, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego. Jak stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadniczą kwestią pozostaje to, że w § 15 przewidziano obszar zorganizowanej działalności inwestycyjnej, który obejmuje m.in. teren działki nr ew. 10. Na obszarze tym obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej i inwestycyjnej. Następnie przy ustalaniu przeznaczenia wskazanych jednostek projektowych (§25), w tym obszarów U/D3a i U/D3p, wskazano, że obowiązują ustalenia § 15, w którym to przepisie powołano do funkcjonowania w planie OZDI. W dalszej części ustaleń dla tych obszarów przewidziano przykrycie płytą lub zabudowę trasy ul. Racławickiej-Dolnej, ustalono następnie poszczególne etapy, zagospodarowania terenów objętych OZDI, dając priorytet wykonaniu w pierwszej kolejności projektu technicznego nowej trasy. Sąd I instancji zwraca uwagę, że wszystkie te ograniczenia zostały wskazane przy ustalaniu zasad zagospodarowania konkretnych terenów leżących w graniach OZDI (§ 25 ust. 2). To samo dotyczy wszystkich obszarów o charakterze usługowym oznaczonych w planie symbolem U (§ 25 ust. 1). Traktować je zatem należy jako reguły zagospodarowania tych obszarów, nie zaś jako definiowanie pojęcia ustawowego poprzez akt prawa miejscowego bez stosownej delegacji ustawowej. Zdaniem Sądu I instancji nie jest do zaakceptowania stanowisko skarżącego, że kompetencja rady gminy ogranicza się w przypadku OZDI wyłącznie do określenia granic takich obszarów, Faktem jest, że stosownie do brzmienia art. 10 ust. 1 pkt 11 lit. a) uzp w planie określa się granice takich obszarów, ale nie oznacza to, że obszary te pozostają poza regulacjami planu i prawodawca nie jest uprawniony do określenia na tym obszarze zasad zagospodarowania. Takie rozumienie przepisu powodowałoby, że ustawodawca wprowadziłby pojęcie, którego treść normatywna pozostawałaby niedookreślona. Zdaniem Sądu ustawa o zagospodarowaniu przestrzenny, w trybie której uchwalony został kwestionowany plan dawała podstawę do utworzenia takich obszarów poprzez wyznaczenie ich granic, natomiast w jaki sposób konkretnie będzie realizowana na nich działalność inwestycyjna zostało to przekazane radom gminy w ramach uprawnień wynikających z art. 10 ust. 1 uzp. Jedynie w § 15 ust. 3 planu stwierdzono, że na obszarze OZDI obowiązuje nakaz koordynacji działalności projektowej i inwestycyjnej, co odpowiada celowi utworzenia takich obszarów i nie tworzy żadnych konkretnych ograniczeń dla właścicieli nieruchomości w tym rejonie. Potrzebę ustanowienia OZDI organ tłumaczy charakterem inwestycji i wysokim stopniem trudności jej technicznego zrealizowania. Ponieważ celem uchwalenia tego planu była realizacja skomplikowanego rozwiązania komunikacyjnego, racjonalnym jest uzależnienie projektów realizacyjnych od uprzedniego projektu koncepcyjnego zagospodarowania i inwestowania na terenie całego kwartału D, który to projekt koncepcyjny musi być poprzedzony wykonaniem projektu technicznego trasy ul. Nowo- Racławickiej między ul. Dożynkową i wylotem tunelu. Sąd w pełni podziela powyższą argumentację, bowiem przy innej konstrukcji tych przepisów planu nie byłoby możliwe skoordynowanie całego zamierzenia komunikacyjnego, które musi wpisać się w istniejący stan zagospodarowania. Przy rozpoznawaniu skarg na plan miejscowy istotnego znaczenia nabiera kwestia, czy gmina nie nadużyła swojego uprawnienia jako podmiotu mogącego wpłynąć na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości. Gmina w sposób prawidłowy zastosowała zasadę proporcjonalności tzn. wprowadzony nakaz likwidacji istniejących zabudowań nie stanowi nadmiernej ingerencji gminy w prawo osób trzecich, a zamierzony cel regulacji usprawiedliwia tak istotne ograniczenie prawa własności. W tej sytuacji - skoro ustalenia docelowe planu Sąd uznał za zgodne z prawem - skarżący musi rozważyć korzystanie ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy, to znaczy na cele piekarni. Plan przewiduje takie rozwiązanie w § 25 ust. 5 pkt 5 i § 44 ust.1. Skarżący nie może jednak prowadzić piekarni ze względu na bardzo zły stan techniczny budynków nie odpowiadający przepisom budowlanym oraz bezpieczeństwa i higieny pracy. W § 44 ust. 3 planu nałożono obowiązek wykonania projektu uporządkowania przestrzennego obrzeży kwartału (plan nie wyjaśnia przez kogo i w jakim trybie taki projekt winien zostać sporządzony) obejmującego uwarunkowania dotyczące elewacji, projektu fryzu - na wysokości docelowego gabarytu zabudowy (to warunkuje dopuszczalność prowadzenia w dalszym ciągu działalności piekarniczej). Zdaniem skarżącego wykonanie tego obowiązku nie jest możliwe, ze względu na wyrażenie go w niejasnej i niezdefiniowanej formule. Jednocześnie w § 25 ust. 5 uchwały ustalono, że dla działki UJ/D3a ustalono minimalną wysokość fasad północnej i południowej jak wysokość domu ul Racławicka 5, który mierzy ok. 12m., a obiekty istniejące na działce skarżącego po stronie północnej kwartału to budynki parterowe z fasadami o wys. 3m. Z tego względu nie jest możliwe pogodzenie zapisów planu tj. § 25 ust. 5 i 44 ust. 3. Ponadto - zdaniem skarżącego - zakazano mu przebudowy budynków w pozostałym zakresie. W zakwestionowanej przez Sąd regulacji plan nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu, do którego nie byłby w stanie wykazać się tytułem prawnym. Taki zapis pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi normami prawa budowlanego i należało go wyeliminować z planu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części jak w pkt 1 wyroku, w pozostałym natomiast zakresie skarga nie podlegała uwzględnieniu. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) następujących przepisów postępowania: a) art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa), przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy oraz nie podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w wyniku czego w znacznej części nie uzasadniono rozstrzygnięcia, b) art. 147 § 1 Ppsa, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez uchwałę rady gminy prawa materialnego, to jest art. 7 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 pkt 11 lit a) uzp, art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego (w brzmieniu wg Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 140 Kc. co miało wpływ na wynik postępowania; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. a) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób bezprawny indywidualnego interesu prawnego Skarżącego, wynikającego z prawa własności nieruchomości; b) art. 10 ust. 1 pkt 11 lit a) uzp przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazów w zakresie sposobu postępowania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i niezgodnych z porządkiem ustawowym, w szczególności z art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, a przez to niemożliwych do zastosowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do treści tego przepisu - uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać przytoczenie zarzutów sformułowanych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ta druga sytuacja właśnie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarto wystarczającego wyjaśnienia podstawowych dla sprawy okoliczności, a mianowicie czy regulacje zawarte w § 15 i § 25 powołanego planu miejscowego w zakresie określenia statusu przestrzennego działki nr [...] nie naruszają granic władztwa planistycznego, które przysługiwało gminie na podstawie art. 4 uzp. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dokonano koniecznej oceny tego, czy stworzenie szczególnego statusu przestrzennego działki nr [...] stanowiło uprawnione wykonywanie władztwa planistycznego. W tej materii nie wystarczy bowiem stwierdzić, że ingerencja, która ma polegać na likwidacji istniejącej zabudowy nie jest zbyt nadmierna. Treść § 25 planu tworzy o wiele szerszy zakres ingerencji niż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii przeznaczenia części działki nr [...] na teren skweru miejskiego (UD/3p). Władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemiej jednak ingerencja taka nie oznacza zupełnej dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce, tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (na tle art. 4 uzp m.in. wyrok NSA z 12 września 2002 r. sygn. IV SA 1898/02 dostępny baza orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena zasadności przyjęcia określonego reżimu korzystania z nieruchomości, musi być przez Sąd I instancji skonfrontowana z oceną czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego. W tym kontekście nie tyle istotna jest kwestia dopuszczalności wprowadzenia szczególnych zasad zagospodarowania przestrzeni w ramach obszaru zorganizowanej działalności inwestycyjnej, ale ocena czy takie zasady w odniesieniu do działki skarżącego stwarzają możliwość korzystania z nieruchomości, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej. Sąd I instancji nie wyjaśnił czy uprawnionym wykonywaniem władztwa planistycznego jest wprowadzanie do planu idei urbanistycznych, których nie zamierza się w jakiejkolwiek perspektywie czasowej urzeczywistnić. Konieczne też będzie odwołanie się do normy prawa międzynarodowego, która wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności - art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, (Dz.U. Nr 36 poz. 175). Przede wszystkim należy przywołać wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 września 1982 r. w sprawie Sporrong i Lónnroth przeciwko Szwecji (Series A no. 52, p. 24, § 61), w którym Trybunał uznał, że czasowe pozbawienie właścicieli prawa do zabudowy nieruchomości wskutek długoletniego oczekiwania na realizację celu publicznego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego stanowi naruszenie powołanej normy prawa międzynarodowego. Ponadto Trybunał wielokrotnie przypominał, że warunkiem koniecznym do uznania, iż naruszenie mogłoby zostać uznane za zgodne z art. 1 Protokołu 1, jest jego legalność. Zasada legalności implikuje, że normy prawne, które stosuje się w postępowaniach, mają być wystarczająco zrozumiałe, konkretne i przewidywalne w sposobie ich zastosowania (zob., m.in. Hentrich p. Francji, wyrok z dnia 22 września 1994 r., Seria A, nr 296-A, pp. 19-20, § 42; Lithgow i inni p. Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 8 lipca 1986, seria A, nr 102, p. 47, §110). Tym samym dla dokonania merytorycznej oceny kwestionowanych ustaleń planu konieczne jest dokonanie oceny czy doszło do naruszenia art. 4 upz poprzez wytworzenie szczególnego statusu urbanistycznego działki nr [...]. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu. Na tym etapie bezprzedmiotowe jest zatem odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonego w zakresie wymagany przepisami Ppsa czemu da wyraz w uzasadnieniu wyroku spełniającemu wymogi art. 141 § 4 Ppsa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pkt 2 wyroku Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa. zasądził od m. st. Warszawy na rzecz skarżącego kwotę 1000 zł (jeden tysiąc) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. ----------------------- 8