II OSK 677/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/13 w sprawie ze skargi R.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1813/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R.R. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego - cukierni na działce położonej przy [...]w W. Na wniosek R.R. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego, wszczęto postępowanie nieważnościowe, a następnie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Na skutek wniosku R.R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zdaniem strony decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 tej ustawy poprzez "niezawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez właściwy organ postępowania dotyczącego zwrotu wnioskodawcy działki nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...]". W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda nie uchybił rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania rozstrzygnięcia. Organ ten słusznie orzekał w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie złożenia przedmiotowego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 14 października 1999 r., gdyż pozwalał mu na to przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), tj. w oparciu o art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewoda zasadnie uznał, że w dacie orzekania inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w stosunku do działki nr ewid. [...] – umowa dzierżawy zawarta w dniu 5 października 2000 r. pomiędzy Zarządem Mienia Powiatu Warszawskiego, a R.R. w zakresie dzierżawy tej działki obowiązywała na czas oznaczony tj. na okres 3 lat, od dnia 1 października 2000 r. do dnia 30 września 2003 r., z możliwością przedłużenia (§ 3 umowy dzierżawy) i z dniem 30 września 2003 r. wygasła. Ponadto decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2005 r. stwierdzono nabycie przez Dzielnicę - Gminę Warszawa Praga-Południe z mocy prawa, w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własność przedmiotowej nieruchomości nr ewid. [...]. W tej sytuacji decyzja Wojewody nie narusza prawa, tym bardziej w sposób rażący, bowiem organ nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego i wydać pozwolenia na budowę. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ona także sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Nie była także dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzut, jakoby w przedmiotowej sprawie należało, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę do "czasu rozpoznania przez właściwy organ postępowania dotyczącego zwrotu wnioskodawcy działki o nr ew. [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...]", jest zarzutem chybionym, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Ponadto, organ nadzorczy dokonując kontroli pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym badał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. w dniu 11 maja 2006 r. Organ wyjaśnił także, że przy stosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można kierować się faktami mającymi miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie w trybie nieważnościowym, bowiem nie one decydują o tym czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Skargę na powyższą decyzję wniósł R.R., zarzucając zakwestionowanej decyzji naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd przybliżył instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W ocenie Sądu słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zarzut, jakoby w przedmiotowej sprawie należało, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesić postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę do "czasu rozpoznania przez właściwy organ postępowania dotyczącego zwrotu wnioskodawcy działki o nr ew. [...] (...)", jest chybiony. Stwierdzenie, iż wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. W analizowanym przypadku wydanie decyzji było z całą pewnością możliwe. Organ nadzorczy dokonując kontroli pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym badał stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody, tj. w dniu [...] maja 2006 r. Przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ nadzoru nie mógł kierować się faktami mającymi miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie w trybie nieważnościowym, bowiem nie one decydują o tym czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Tym samym Sąd uznał, że twierdzenie R.R., iż obecnie posiada tytuł prawny do działki o nr ewid. [...] pozostawało bez wpływu na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie, bowiem w dniu 11 maja 2006 r. ww. nie posiadał żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd, w sytuacji gdy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia 5 kwietnia 2013 r. naruszały przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd, które to naruszenia przepisów postępowania przez ten Sąd skutkowały uznaniem, iż nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie przytoczonego wyżej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 138 § 1 pkt 1 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie jest kwestionowane w sprawie, że w dacie wydania decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2006 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającą zatwierdzenia skarżącemu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach położonych przy ul. [...] w W. (działki nr ewid. [...] i [...]), skarżący nie dysponował prawem do działki nr ewid. [...]. Jednakże, w ocenie skarżącego, przy wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda uchybił w sposób rażący przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem nie zawiesił postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...], w sytuacji gdy miał wiedzę, że w stosunku do tej nieruchomości toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Takiego stanowiska skarżącego nie sposób podzielić. Trafnie bowiem uznał Sąd pierwszej instancji, akceptując ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie narusza przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w sposób rażący o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Rażące naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od podstawowej zasady stabilności ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., jest zjawiskiem o charakterze wyjątkowym, wymagającym do jego stwierdzenia szczególnie wnikliwego postępowania (art. 7 i 77 K.p.a.) i udowodnienia, dlaczego w konkretnej sprawie uznano je za rażące. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i pojęcie to podlega ścisłej wykładni. Charakteryzuje się m.in. tym, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej, a charakter naruszenia prawa powoduje, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym w ocenie tej niezbędne jest wykazanie, dlaczego naruszenie to uznane zostało za rażące. Istotne znaczenie w tym względzie ma norma interpretacyjna zawarta w art. 7 K.p.a., nakazująca rozważenie nie tylko interesu społecznego, lecz także słusznego interesu strony, z tym że o uznaniu naruszenia prawa za rażące nie mogą przesądzać tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze (patrz: wyrok NSA z 12.02.1997 r. sygn. akt V SA 1797/95, publikowany w systemie LEX nr 61506). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Mówiąc inaczej przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. W doktrynie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" obejmuje wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak: NSA w orzeczeniach: z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97; z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1982/00; z dnia 21 września 2001 r., sygn. akt I SA 2314/00; z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt I SA 427/02). W orzeczeniu z dnia 17 lipca 2003 r. (sygn. akt II SA 427/02) NSA podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. też wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06). Natomiast w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Okoliczność, że w toku postępowania o pozwolenie na budowę na działce nr [...] toczyło się w stosunku do tej działki postępowanie o zwrot, nie może zostać uznana za zagadnienie wstępne zobowiązujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego z tego tytułu. Przypomnieć należy, co nie jest kwestionowane przez skarżącego, że w dacie wydania decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego przedmiotowa działka była własnością Dzielnicy – Gminy Warszawa Praga Południe, a skarżący nie posiadał prawa do dysponowania tą działką na cele budowlane, również na podstawie umowy cywilnoprawnej (jak ustalono, a czego skarżący nie kwestionuje, umowa dzierżawy zawarta z Zarządem Mienia Powiatu Warszawskiego wygasła z dniem 30 września 2003 r.). W tej sytuacji trudno przyjąć, by bez zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości nie było możliwe wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego o pozwolenie na budowę. Wprost przeciwnie wydanie takiej decyzji było możliwe, bo zakończenie postępowania w przedmiocie zwrotu działki nr [...] nie stanowiło wiążącej przesłanki wydania decyzji w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Wprawdzie decyzja ta była niekorzystna dla strony – nastąpiła odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże fakt ten nie ma znaczenia z punktu widzenia możliwości zakończenia postępowania. Tym samym nie można stwierdzić naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem nie może być mowy o rażącym naruszeniu tego przepisu dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że wykładnia normy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji, zresztą zbieżna z wykładnią tego przepisu dokonaną wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jest prawidłowa. Zaś z faktu, że skarżący oczekiwał innego wyniku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego samo przez się nie powoduje, że rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego" zaprezentowane przez Sąd w zaskarżonym wyroku pozostaje w sprzeczności z regułami ogólnymi wyrażonymi art. 7 i 8 K.p.a., zwłaszcza że skarżący nie wskazał na czym konkretnie ta sprzeczność miałaby polegać. Powyższe uprawniało Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, co musiało skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Tym samym nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe, wobec bezzasadności podniesionych zarzutów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.