II OSK 68/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka–Muszyńska Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II SA/Ka 3256/03 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 listopada 2003 r., nr SKO-UL/Gliwice/17/8033/2003 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną II OSK 68/06 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 października 2005 r., II SA/Ka 3256/03, oddalił skargę Gminy Gliwice na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 listopada 2003 r. nr SKO-UL/Gliwice/17/8033/2003 w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Gliwice decyzją z 29 sierpnia 2003 r. na podstawie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 19994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717) oraz uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 16 czerwca 1998 r. nr XLVI/735/98 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Gliwice (Dz. Urz. Woj. Katowickiego nr 32, poz. 524) ustalił jednorazową opłatę w wysokości 854.489 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 1,2978 ha położonej w Gliwicach, oznaczonej jako działka nr 18 ar. m 51 w obrębie Gliwice. Na mocy tej uchwały dotychczasowe przeznaczenie terenu wskazanej nieruchomości zostało zmienione ze strefy zieleni miejskiej ogólnodostępnej, terenów zieleni urządzonej – na tereny usługowo handlowe. Obowiązkiem uiszczenia opłaty obciążono Joannę Kauder w związku ze zbyciem w dniu 17 marca 1999 r. nieruchomości na rzecz Roberta Machnickiego przed upływem 5 lat od dnia, w którym nastąpiła zmiana planu. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji złożone przez Joannę Kauder Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie administracyjne organu I instancji. Kolegium powołało się na art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 13 § 1, art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W uzasadnieniu stwierdzono, że w sprawie nastąpiło przedawnienie wymiaru opłaty, bowiem decyzja ustalająca ja została doręczona po upływie trzech lat od końca roku podatkowego, w którym powstało zdarzenie powodujące obowiązek uiszczenia tej opłaty. Uchwała o zmianie planu weszła w życie w dniu 14 listopada 1998 r., a odpis akt notarialnego zbycia przedmiotowej nieruchomości wpłynął do organu I instancji w dniu 11 sierpnia 1999 r., a więc organ ten miał obowiązek ustalić tą opłatę na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym niezwłocznie po otrzymaniu tego odpisu. Wyjadając swoją decyzję w dniu 29 sierpnia 2003 r., organ I instancji spowodował, iż nastąpiło przedawnienie prawa do naliczenia tej opłaty zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto Gliwice reprezentowane przez Prezydenta Miasta zarzuciło zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 13 § 1, art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Podniesiono, że renta planistyczna nie ma charakteru podatku, daniny czy innego obciążenia powszechnego. Ma ona charakter cywilnoprawny. Zgodnie z art. 36 ust. 6 i 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć 5 letni termin do wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstała w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku oddalającego skargę stwierdził, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy miasto Gliwice miało legitymację do wniesienia skargi, skoro Prezydent tego Miasta jako organ I instancji orzekał w sprawie. Przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego stwierdzono, że wobec istnienia w tym orzecznictwie kontrowersji, co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi w takim przypadku, należało zbadać, czy Gmina Gliwice reprezentowana przez Prezydenta Miasta miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej powoływanego jako: p.p.s.a.) do zakwestionowania w skardze do Sądu decyzji organu odwoławczego. Sąd uznał, że w sprawie legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium indywidualnego interesu prawnego, co oznacza, że zaskarżone rozstrzygniecie musi dotyczyć interesu prawnego Gminy, a nie naruszenia interesu ogólnego. Powołując się na rozróżnienie zadań gminy, w ramach imperium - połączone z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela oraz dominium – występowanie w stosunkach cywilnoprawnych w ramach przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych, Sąd I instancji przyjął, że tylko działając w ramach dominium, gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej. Sąd uznał, że gmina w rozpatrywanej sprawie posiadała wyłącznie interes faktyczny. Ustalenie wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaliczyć trzeba do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działające władczo w sferze imperium, w tym samym w takiej sprawie organy gminy nie posiadają legitymacji do wniesienia skargi. Skoro ustawodawca upoważnił jeden organ gminy do pobierania, oraz ustalania w drodze decyzji opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - art. 36 ust. 3 i 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - a drugi organ tej gminy upoważnił do ustalania stawki tej opłaty – art. 36 ust. 3 tej samej ustawy, to sytuacja ta powoduje, iż brak podstaw do przyznania gminie dodatkowo prawa do żądania ochrony prawnej w postaci legitymacji skargowej do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej Gmina Gliwice reprezentowana przez Prezydenta Miasta zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wydanie go z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 50 § 1 i 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji uznano za nieuzasadnione i niedopuszczalne. Sąd błędnie uznał, że Gmina nie posiadała interesu prawnego, tym samym naruszył powołane przepisy p.p.s.a. Gmina Gliwice posiada w sprawie zarówno legitymację do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego i do bycia stroną takiego postępowania i interes prawny do kwestionowania decyzji organu odwoławczego. Powołano się tu na orzeczenia Sądu Najwyższego. Przedmiotowa jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi dochód własny gminy. Wynika to z art. 54 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 36 ust. 4 obecnie obowiązującej ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Interesem prawnym gminy jest w sprawie ochrona jej dochodów. Dlatego stanowisko Sądu I instancji, że nie stanowi interesu prawnego Gminy w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. ochrona dochodów własnych gminy, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Powołano się na wyrok NSA z 25 września 2003 r., II SA/Łd 1826/02, w którym w podobnej sprawie uznano skargę Gminy Łódź i uchylono decyzję organu odwoławczego, pogląd ten podzielił NSA w Warszawie rozpoznając merytorycznie skargę kasacyjną w tej sprawie. Odniesiono się także do kwestii - czy przedmiotowa opłata może zostać uznana za podatek w rozumieniu art. 6 Ordynacji podatkowej, zaznaczając, iż sprawa ta nie została poruszona w rozważaniach Sądu. Powołano się przy tym na wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 520/04, w którym przyjęto, że oplata taka nie jest podatkiem. Skoro Ordynacja podatkowa nie ma w sprawie zastosowania, to nie nastąpiło przedawnienie prawa do jej naliczenia, co błędnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dlatego też Sąd I instancji winien na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a uchylić decyzję organu odwoławczego, zamiast oddalać skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie posada usprawiedliwionej podstawy. Składająca skargę kasacyjną nie zauważa, że Prezydent Miasta Gliwice wydał w sprawie renty planistycznej decyzję w charakterze organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zaś trafnie, że gmina, której organ wydał w sprawie decyzję w I instancji nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. – uchwała składu 5 sędziów NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4. poz. 115, wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 101/04, LEX nr 171164. Co prawda odmienne stanowisko przyjmował Sąd Najwyższy w postanowieniu z 9 listopada 2001 r., III RN 189/01, OSNAP 2002, nr 8, poz. 1777 oraz w wyroku z 7 czerwca 2001 r, III, RN 104/00, ale jego stanowisko nie uwzględnia specyfiki postępowania administracyjnego, w którym organ administracji w sposób władczy i jednostronny, kształtuje prawa i obowiązki stron. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej w rozumieniu k.p.a. znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych organów jako reprezentantów swoich jednostek samorządu terytorialnego posiadających osobowość prawną. Należy więc podzielić pogląd, iż gmina, której organ orzekał w sprawie nie ma legitymacji procesowej do zaskarżania do Sądu decyzji organu odwoławczego. Nie można przyjąć bowiem dopuszczalności zmiany ról procesowych, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 50 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. nie może zostać uznany za trafny. W podstawach skargi kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia prawa w postaci przyjęcia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, podczas, gdy winny być stosowane przepisy k.p.a. Zresztą sam składający skargę kasacyjną, podnosząc tą kwestię w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważa, że Sąd I instancji nie zajmował się nią. Naczelny Sąd Administracyjny związany, jak wspomniano już, granicami skargi kasacyjnej, nie może tego problemu rozważać. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.