II SA/Ka 3256/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Włodzimierz Kubik /spr./ Sędziowie WSA Iwona Bogucka Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2005 r. sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta G., orzekający w sprawie jako organ I instancji, ustalił jednorazową opłatę /rentę planistyczną/ w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w G. i oznaczonej jako działka nr [...]. obr. G. Wymieniona decyzja została wydana w oparciu o art. 36 ust. 3 i 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717/ oraz uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. /opublikowanej w Dz. Urz. Woj. K. z dnia [...] nr [...] poz. [...]/. Na mocy wskazanej uchwały zmianie uległo dotychczasowe przeznaczenie w planie miejscowym terenu opisanej nieruchomości ze strefy zieleni ogólnodostępnej, terenów zieleni urządzonej na tereny usługowo-handlowe oznaczone symbolem [...]. Obowiązkiem uiszczenia przedmiotowej opłaty Prezydent Miasta obciążył skarżącą J. K. w związku ze zbyciem przez nią w dniu [...] prawa własności tej nieruchomości na rzecz R. M. przed upływem pięciu lat od dnia, w którym nastąpiła zmiana planu. J. K. powiadomiono pisemnie w dniu [...] o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, a w dniu [..] zawiadomiono ją o możliwości zapoznania się ze sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego operatem szacunkowym zawierającym ustalenie przedmiotowej opłaty. Pismem z dnia [...] J. K. zawiadomiła Prezydenta Miasta G., że ustaloną opłatę uważa za zawyżoną, bowiem swoją działkę sprzedała za kwotę [...] zł, co wynika ze sporządzonego aktu notarialnego. Do swojego pisma dołączyła także pisemne oświadczenie z podpisem notarialnie potwierdzonym W. Z. Prezesa Zarządu Polskiego Banku Nieruchomości Sp. z o.o. z siedzibą w Z., w którym zobowiązał się on do "przyjęcia roszczenia Gminy G. dotyczącego jednorazowego zobowiązania w wysokości do 30 % ceny sprzedaży przedmiotowej nieruchomości". Prezydent G. nie uwzględnił wniesionych zastrzeżeń i obowiązkiem uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej w operacie obciążył skarżącą. W odwołaniu od opisanej decyzji skarżąca powtórzyła argumenty użyte w piśmie z dnia [...] Ponadto stwierdziła, że w związku z oświadczeniem złożonym przez Prezesa Z. całą sprawę uważała za zakończoną, aktualnie zaś nie odpowiada on na kierowaną do niego korespondencję. Po upływie lat nie dysponuje ona także już środkami uzyskanymi ze sprzedaży nieruchomości pozwalającymi na uregulowanie nałożonej na nią tak wysokiej opłaty. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 36 ust. 3 i 9 u.z.p., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 13 § 1 art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137, poz. 926 ze zm./. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta G. nie może się ostać gdyż w sprawie nastąpiło przedawnienie prawa do dokonania wymiaru przedmiotowej opłaty, albowiem decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie trzech lat od końca roku podatkowego, w którym powstało zdarzenie powodujące obowiązek uiszczenia tej opłaty. W dalszej części uzasadnienia decyzji SKO podało, że uchwała o zmianie planu miejscowego dająca podstawę ustalenia renty planistycznej weszła w życie w dniu 14 listopada 1998 r., a zbycie nieruchomości, której dotyczyła ta uchwała miało miejsce po jej wejściu w życie. Odpis umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego wpłynął do organu w dniu [...] i stosownie do brzmienia art. 36 ust. 6 u.z.p. opłatę z tytułu wzrostu wartości zbytej nieruchomości Prezydent Miasta miał obowiązek ustalić bezzwłocznie po otrzymaniu odpisu aktu notarialnego. Mimo tego obowiązku wynikającego z przytoczonego przepisu prawa organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie opłaty dopiero w dniu [...] i wydał decyzję ustalającą wysokość opłaty dopiero w dniu [...] doręczono zobowiązanej w dniu [...]. Działając w ten sposób organ spowodował, iż nastąpiło przedawnienie prawa do naliczenia tej opłaty, ponieważ zgodnie z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstające z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania /art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji/ nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie trzech lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Skoro więc za zdarzenie powodujące powstanie obowiązku wydania decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej należy uznać zbycie nieruchomości, to tym samym termin do wymierzenia tej opłaty minął [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Miasto G. reprezentowane przez Prezydenta Miasta wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej obrazę art. 36 ust. 3 u.z.p. oraz art. 2, art. 4, art. 5, art. 13 § 1, art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 ustawy ordynacja podatkowa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stanowisko SKO w K. nie jest trafne bowiem z natury prawnej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie wynika, że ma ona charakter podatku, daniny czy innego obciążenia powszechnego. W myśl ordynacji podatkowej obowiązek podatkowy wynika z ustaw podatkowych, a charakteru takiego nie ma ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że przedmiotowa opłata ma charakter cywilnoprawny, gdyż decyzja administracyjna może być źródłem zobowiązań prywatnoprawnych. Skarżąca gmina wskazała wreszcie, że w świetle art. 36 ust. 7 w związku z art. 36 ust. 6 u.z.p. należy przyjąć 5-letni termin do wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Wreszcie zdaniem skarżącej zaliczenie przedmiotowej opłaty do dochodów gminy nie może decydować za stosowaniem do jej pobierania przepisów ordynacji podatkowej, nie może za tym przemawiać także to, że wójt, burmistrz /prezydent miasta/ pełnią w postępowaniu podatkowym rolę organów podatkowych. Zastosowanie przepisów ordynacji podatkowej do postępowań, w których ustala się i wymierza opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinno bowiem wynikać wprost z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium na poparcie swojego stanowiska powołało się także na stanowisko judykatury /wyrok NSA z dnia 7 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 1948/01 – OSP z 2003 r. nr 2, poz. 16/ oraz doktryny /A.Huchla, Świadczenia, do których stosuje się ordynację podatkową, Wrocław 2001 r., s. 260/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd był zobowiązany rozważyć czy Miasto G. /Gmina G./ miało legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W szczególności należało ustalić czy z uwagi na okoliczność, że Prezydent Miasta G. będący organem skarżącej kierującym jej bieżącymi sprawami oraz reprezentującym ją na zewnątrz /art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 w zw. z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym <>/ - mógł skutecznie wnieść w jej imieniu skargę, skoro w kontrolowanej sprawie orzekał w I instancji jako organ administracji publicznej. Inaczej mówiąc Sąd musiał zważyć, czy skoro ustawodawca w art. 36 ust. 3 u.z.p. włączył wójta /burmistrza albo prezydenta miasta/ do systemu organów administracji publicznej orzekających w sprawie poboru jednorazowej opłaty określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, to czy okoliczność ta pozbawia w tej sprawie gminę reprezentowaną przez ten organ uprawnień procesowych związanych z prawem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwolennicy poglądu odmawiającego w takiej sytuacji podmiotom samorządowym legitymacji do wszczynania postępowania sądowoadministracyjnego podnoszą, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Przytoczone wyżej stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/04 /dotychczas niepublikowany/ wskazując, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego". Jednostka taka – jako osoba prawna – może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. "Ustawa może jednak organowi samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on <> interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej /... / wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego". Przeciwne w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001 r. sygn. akt III RN 104/00 w: OSP z 2002 r. nr 10, poz. 133. Zgodnie z zaprezentowanym w tym wyroku poglądem organ gminy, który wydał decyzję w sprawie będącej przedmiotem postępowania administracyjnego "nie może być równocześnie i zarazem stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a." W tezie zawartej w uzasadnieniu tego wyroku SN stwierdził jednak, że podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest gmina posiadająca interes prawny we wniesieniu takiej skargi, mimo że decyzję w I instancji wydał wójt tej gminy. Wobec istnienia w orzecznictwie jak i doktrynie opisanych kontrowersji co do posiadania przez gminę legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należało więc zbadać, czy Gmina G. reprezentowana przez Prezydenta tego miasta miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej poppsa – do zakwestionowania w skardze do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Według art. 50 § 1 Poppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego /indywidualnego/, nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora na kryterium ochrony interesu publicznego /por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B.Adamiak, J.Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004 s. 416/. Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącą skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jej interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego. W tej sytuacji wydaje się, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia posiada odróżnienie praw i obowiązków Gminy w ramach jej działania w sferze imperium oraz w ramach działania w sferze dominium. W zakresie odnoszącym się do pierwszej sfery funkcjonowania Gminy należy postrzegać jej działanie jako podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez przepisy prawa konstytucyjnego i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych /art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP/, w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej /zadania własne/ oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa /zadania zlecone/. W tym charakterze Gmina działa więc jako imperium poprzez podejmowanie czynności, których wykonywanie łączy się z reguły z możliwością władczego kształtowania sytuacji obywatela. Od wskazanych zadań odróżnić należy zadania Gminy pobawione charakteru publicznoprawnego /władczego/, które wykonuje ona w ramach dominium występując w stosunkach cywilnoprawnych wynikających z przysługującego jej prawa własności i innych praw majątkowych na równi z innymi podmiotami prawnymi /art. 165 ust. 1 Konstytucji RP/. Jak się wydaje gmina może ubiegać się o udzielenie jej ochrony sądowej, w tym także w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy dotyczy to wykonywania przez nią zadań publicznych w sferze dominium, natomiast nie może domagać się udzielenia jej takiej ochrony w sytuacji gdy działa w sferze imperium, poza przypadkiem przewidzianym w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi Gmina G. nie odniosła się do kwestii związanych z legitymacją skargową, a na rozprawie jej pełnomocnik wskazał tylko ogólnie, że jego zdaniem Gmina posiadała interes prawny w kwestionowaniu decyzji SKO. Zdaniem Sądu Gmina G. nie posiadała jednak interesu prawnego, na którym można było ewentualnie oprzeć legitymację do wniesienia skargi, lecz tylko interes faktyczny. W szczególności swojego interesu prawnego nie mogła ona wywieść z normy zawartej w art. 36 ust. 3 u.z.p. nakazującej jej organowi /wójtowi, burmistrzowi <>/ pobranie jednorazowej opłaty ustalonej przez inny jej organ /radę gminy/ w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, który wynikał z jej działań planistycznych. Zauważyć należy, że obowiązek pobierania opisanej opłaty współwystępował z określonymi w art. 36 ust. 2 omawianej ustawy roszczeniami przysługującymi w stosunku do gminy właścicielom /użytkownikom wieczystym/ nieruchomości z tytułu obniżenia ich wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmianą. Oba te świadczenia związane ze zbyciem nieruchomości nie różniły się od strony materialnoprawnej i tworzyły, a także tworzą na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów, system wzajemnych rozliczeń między gminą i właścicielami /użytkownikami wieczystymi/ nieruchomości położonych na obszarze objętym planem lub jego zmianą. Ustawodawca jednak zróżnicował tryb dochodzenia tych roszczeń. Roszczenia właścicieli /użytkowników wieczystych/ w stosunku do gminy były, a także są dochodzone na drodze cywilnoprawnej, zaś odpowiadające im roszczenia gminy w trybie publicznoprawnym. Publicznoprawnego charakteru roszczeń powstałych z tytułu renty planistycznej nie można poddawać w wątpliwość, co uczyniła skarżąca i to abstrahując od kwestii czy renta ta może zostać uznana za podatek w rozumieniu art. 6 ordynacji podatkowej /por. w tej kwestii stanowisko zajęte w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04/. Powyższe zaś prowadzić musi do konkluzji, że ustalenie wysokości oraz pobranie należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zaliczyć należy do zadań publicznych wykonywanych przez organy gminy działających władczo w sferze imperium, a tym samym w takich sprawach nie są one legitymowane do wniesienia skargi. Reasumując przeprowadzone rozważania należy stwierdzić, że skoro ustawodawca upoważnił jeden organ gminy do pobierania /art. 36 ust. 3 u.z.p./, a także ustalania w drodze decyzji administracyjnej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości /art. 36 ust. 9 u.z.p./, a drugi organ tej gminy upoważnił do ustalania stawki procentowej tej opłaty /art. 36 ust. 3 u.z.p./ to powyższe powoduje brak podstaw do przyznania gminie dodatkowo jeszcze prawa żądania udzielania jej ochrony prawnej w postaci legitymacji skargowej uprawniającej do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodzić się trzeba tutaj ze stanowiskiem, że "o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym" T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r. s. 122-123/. Gmina G. nie miała zatem interesu prawnego w dochodzeniu na drodze postępowania sądowoadministracyjnego roszczeń z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przez domaganie się kontroli zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 Poppsa.