II OSK 68/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1193/17 w sprawie ze skargi Z. S. i A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lutego 2017 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1193/17 oddalił skargę Z. S. i A. S. (dalej skarżący) na Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23 lutego 2017r., którą to decyzją Minister uchylił w całości decyzję Wojewody P. z 2 sierpnia 2016r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty Rzeszowskiego z 14 października 2003r., nr ..., w sprawie zmiany za zgodą stron decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia 26 lutego 1993r., nr ..., orzekającej o dokonaniu scalenia gruntów wsi P., gmina B., w części dotyczącej działki leśnej nr ... o powierzchni 0,15 ha i umorzył postępowanie. Jako przeszkodę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ wskazał art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r., poz. 700; dalej ustawa scaleniowa). Stosownie do treści wskazanego przepisu do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 Kpa. jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko Ministra co do konieczności uwzględnienia treści art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: Pusa), art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej Ppsa), art. 134 § 1 Ppsa, art. 141 § 4 zdanie pierwsze Ppsa i art. 151 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez niesłuszne oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi na decyzję ww. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, choć Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji wskazanej w skardze wskazującej, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej jest przepisem szczególnym ograniczającym w czasie możliwość wszczynania postępowań nadzwyczajnych i w związku z tym nie można w drodze zabiegów interpretacyjnych rozszerzać zakresu jego stosowania prowadzącej do wykładni odmiennej, niż wynika to z jego literalnego brzmienia. O tym, iż omawiane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy świadczy to, że Sąd oddalił skargę, nie rozpoznając i nie ustosunkowując się wyczerpująco do wszystkich argumentów powołanych w skardze. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 Ppsa może bowiem nastąpić dopiero wtedy, gdy po przeprowadzeniu przez Sąd wszechstronne] oceny badanego aktu pod względem jego zgodności z prawem, która to ocena powinna zostać dokonana przede wszystkim z punktu widzenia wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych w skardze - sąd dojdzie do przekonania, że zaskarżony akt nie narusza prawa; 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej polegające na niesłusznym przyjęciu, iż decyzja wydana w trybie art. 155 Kpa zmieniająca za zgodą stron decyzję o orzekającą o dokonaniu scalenia gruntów jest również decyzją "o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów", o której mowa wart. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W ocenie skarżących prawidłowa wykładnia art. 33 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że ograniczenie w nim przewidziane odnosi się wyłącznie do decyzji "o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów", a nie do decyzji wydanych w trybie art. 155 Kpa, czy też innych trybach nadzwyczajnych. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej reguły wyrażonej w art. 156 Kpa, a to z kolei powoduje, że przepis ten powinien być interpretowany tylko w takim zakresie w jakim wynika to z jego treści i nie można w drodze zabiegów interpretacyjnych rozszerzać zakresu jego stosowania, gdyż prowadziłoby to do złamania powszechnie uznawanej w praktyce prawniczej zasady, że wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae); 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa - poprzez błędne przyjęcie, iż organ II instancji zasadnie stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, co uzasadniało uchylenie decyzji Organu I instancji i umorzenie postępowania; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 151 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, podczas gdy Sąd I instancji powinien był uchylić ww. decyzję z przyczyn wskazanych w pkt 2 i 3 niniejszej skargi kasacyjnej. Powyższe potwierdza, że omawiane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć - a nawet w ocenie skarżących rzeczywiście miało - istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas treść wyroku byłaby zupełnie inna; 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez nie dokonanie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co skutkowało tym, że Sąd oddalił skargę na ww. decyzję, podczas gdy z przyczyn wskazanych w niniejszej skardze kasacyjnej, powinien był uchylić ww. decyzję. Opisane wyżej uchybienie mogło mieć - a nawet zdaniem skarżących rzeczywiście miało - istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby się go Sąd I instancji nie dopuścił, wówczas zapadłby zupełnie inny wyrok. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Kluczowy dla niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 33 ust. 3 ustawy scaleniowej przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jest chybiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poprzez wyłączenie zastosowania art. 156 Kpa w odniesieniu do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, które stały się ostateczne przed upływem 5 lat, przepis ten eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności także decyzji o zmianie decyzji zatwierdzających projekt scalenia. Decyzja o zmianie decyzji scaleniowej jest bowiem decyzją merytoryczną, która w sposób oczywisty mieści się w pojęciu decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Jak słusznie wskazał to Sąd I instancji, postępowanie o zmianę decyzji toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne, a decyzja zmieniająca zatwierdzony projekt scalenia rozstrzyga w materialnoprawnym sensie o finalnym kształcie projektu scalenia. Wskazać należy, że celem uregulowania zawartego w art. 33 ust. 2 ustawy scaleniowej, jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z 30 sierpnia 2013r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, było ograniczenie w czasie dopuszczalności prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych, dotyczących decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Skoro zatem niedopuszczalność prowadzenia nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ww. decyzji Starosty Rzeszowskiego z 14 października 2003r. i w konsekwencji konieczność umorzenia tego postępowania była oczywista, to nie może być w przedmiotowej sprawie mowy o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego. Sąd I instancji oddalając skargę w żadnym zakresie nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 Pusa, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa, art. 141 § 4 zdanie pierwsze Ppsa i art. 151 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 151 Ppsa, art. 1 § 1 i § 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa. W tej sytuacji skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.