II OSK 681/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M., M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1241/14 w sprawie ze skargi J. M., M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu wniosku J. M. i M. S. prowadzących działalność "[...]" s.c. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] na podstawie § 1 i 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą (Dz.U. z 2012 r. poz. 739) w zw. z art. 100 ust. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2013 r. poz. 217) zatwierdził pomieszczenia usytuowane w budynku Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej, jako odpowiadające podstawowym wymogom fachowym i sanitarnym dla podmiotu wykonującego działalność leczniczą w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej. Następnie pismem z dnia 1 października 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej przekazał ww. decyzję Lubelskiemu Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, wskazując na naruszenie przepisów o właściwości. NZOZ [...] znajduje się bowiem na terenie jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a więc opinię powinna wydać Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie decyzją z dnia 11 października 2013 r. nr DNS-NZ.90611.2013.AS na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Odwołanie od powyższej decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. wnieśli J. M. i M. S. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak [...] uchylił decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Lubelski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Lublinie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263) stwierdził nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że pismem z dnia 10 lutego 2014 r. zwrócił się do Komendanta Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej o wyjaśnienie, czy pomieszczenia przeznaczone na NZOZ "[...]" znajdują się na terenie zamkniętym ww. Ośrodka, czy też są dostępne z zewnątrz oraz, czy usługi medyczne będą dotyczyć osób osadzonych lub personelu. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. Komendant poinformował, że pomieszczenia te znajdują się na terenie Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej oraz nie były i nie są dostępne dla osób z zewnątrz. Usługi medyczne były i są świadczone wyłącznie na rzecz osób osadzonych w ośrodku. Odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego od decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] marca 2014 r. wnieśli J. M. i M. S. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej utrzymał w mocy decyzję Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Lublinie z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z pisma Głównego Inspektora Sanitarnego MSW wynika, że ww. Ośrodek jest komórką organizacyjną Straży Granicznej, zgodnie ze strukturą Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej. Organ powołał art. 20 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym w Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, jednostkach organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, podmiotach leczniczych tworzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz w jednostkach organizacyjnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, finansowana z budżetu, państwa. Z tych względów nadzór sanitarny nad Strażą Graniczną, w tym nad Strzeżonym Ośrodkiem dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej będącej jej komórką, pełni Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. M. i M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1241/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65–66 k.p.a. Podobnie wszczynając postępowanie z urzędu organ powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie. Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organów, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem wypełniona została przesłanka stwierdzenia jej nieważności na podstawie cyt. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W dacie wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., pozostawało w obrocie prawnym obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych, wydane na podstawie art. 33 ust. 1d ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Sąd zgodził się ze skarżącymi, że Ośrodek dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej nie został ujęty w treści ww. rozporządzenia. Jednakże Ośrodek dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej, w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowił komórkę organizacyjną Straży Granicznej na mocy Regulaminu Organizacyjnego Komendy Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej im. 27 Wołyńskiej Dywizji Armii Krajowej w Chełmie nadanego zarządzeniem nr 31 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 16 września 2003 r. (Dz. Urz. KGSG z 2003 r. Nr 4, poz. 37 ze zm.), który obowiązywał do dnia 8 listopada 2013 r. W § 3 ust. 1 ww. regulaminu organizacyjnego wskazano bowiem, że w skład komendy wchodzą komórki organizacyjne, o których mowa w ust. 2. Przepis ust. 2 w punkcie 15 wskazywał natomiast, że komórką organizacyjną komendy oddziału jest Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej. Wprawdzie organy jedynie ogólnikowo wskazały, że ww. ośrodek jest komórką organizacyjną Straży Granicznej, zgodnie ze strukturą Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej, nie wskazując podstawy prawnej takiego stwierdzenia, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem okoliczność ta znana jest Sądowi z urzędu. Sąd podkreślił, że z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 1402) wynika, iż Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Regulacja art. 3a pkt 5 ww. ustawy stanowi, że do zakresu działania Komendanta Głównego Straży Granicznej należy sprawowanie nadzoru nad terenowymi organami Straży Granicznej oraz nad ośrodkami szkolenia Straży Granicznej i ośrodkami Straży Granicznej. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy terenowymi organami Straży Granicznej są komendanci oddziałów Straży Granicznej, czyli także Komendant Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej im. 27 Wołyńskiej Dywizji Armii Krajowej w Chełmie. Sąd podkreślił także, że nie jest istotne, iż znajdujący się na terenie ww. ośrodka podmiot leczniczy nie jest podległy ani nadzorowany przez ministra spraw wewnętrznych, ale to, że znajduje się na terenie jednostki podległej lub nadzorowanej przez tego ministra, jaką niewątpliwie jest Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej stanowiący komórkę organizacyjną Komendy Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej im. 27 Wołyńskiej Dywizji Armii Krajowej w Chełmie. Nadzór ministra sprawowany jest bowiem na danym terenie bez ograniczeń podmiotowych. Dlatego też, w świetle powyższego oraz przepisów art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy wskazać, że nadzór sanitarny nad Strażą Graniczną, w tym Strzeżonym Ośrodkiem dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej, w chwili wydania decyzji z dnia 11 kwietnia 2013 r. sprawowała Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministra Spraw Wewnętrznych. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2014 r. wnieśli J. M. i M. S. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa procesowego – art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez błędne przyjęcie, że Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej stanowi jednostkę organizacyjną podległą i nadzorowaną przez Ministra Spraw Wewnętrznych, a w konsekwencji wobec skarżących – nie będących pracownikami ani funkcjonariuszami tego Ośrodka – zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w tym w zakresie wydawania decyzji, winna sprawować Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – które to uchybienie miało zasadniczy wpływ na wynik spawy, gdyż Sąd I instancji stwierdził poprawność zaskarżonych decyzji i oddalił skargę, miast stwierdzić nieprawidłowość tych aktów skutkującą ich wzruszeniem, a w razie przyjęcia przez NSA, iż przepis regulujący materię właściwości organu ma walor przepisu prawa procesowego, ale w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ma już walor przepisu prawa materialnego, jako przepisu ulegającego w procesie subsumcji wcześniej ustalonego stanu faktycznego w zakresie treści decyzji organu ją wydającego zarzucił: 2) naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystarczy, iż jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej będzie bądź podległa, bądź nadzorowana (na zasadzie alternatywnej łączności) przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji by dla wszystkich podmiotów działających na jej terenie właściwa była Państwowa Inspekcja Sanitarna MSW, podczas gdy zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "i" wskazuje na konieczność koniunkcyjnego spełnienia przesłanek podległości i nadzoru, których Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej nie spełnia, gdyż w myśl § 1 ust. 3 rozporządzenia Misia Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2007 r. w sprawie utworzenia strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców w Białej Podlaskiej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwotnej) Ośrodek w Białej Podlaskiej podlegał Komendantowi Placówki Straży Granicznej w Białej Podlaskiej. Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Lubelskiego PWIS i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana przez właściwy organ, co może skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wynika z wniosku skarżących z dnia 20 marca 2013 r. skierowanego do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białej Podlaskiej o wydanie opinii sanitarnej, NZOZ "[...]" wykonuje swoją działalność "w pomieszczeniach poradni podstawowej opieki zdrowotnej Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej ul. [...]." Taką lokalizację NZOZ "[...]" potwierdza ww. decyzja z dnia 11 kwietnia 2013 r. oraz pismo Komendanta Placówki Straży Granicznej w Białej Podlaskiej z dnia 14 lutego 2014 r. (k. 15), w którym dodatkowo informuje się, że pomieszczenia, które były przeznaczone na działalność NZOZ "[...]", nie są dostępne dla osób z zewnątrz, a usługi medyczne były i są świadczone wyłącznie na rzecz osób osadzonych. Strzeżony ośrodek dla cudzoziemców w Białej Podlaskiej został utworzony na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 września 2007 r. w sprawie utworzenia strzeżonego ośrodka dla cudzoziemców w Białej Podlaskiej (Dz.U. z 2007 r. Nr 178, poz. 1262 ze zm.). Jednocześnie w ww. rozporządzeniu postanowiono, że ośrodek ten jest komórką organizacyjną Placówki Straży Granicznej w Białej Podlaskiej i podlega Komendantowi tej Placówki Straży Granicznej. Natomiast z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2015 r. poz. 1412 ze zm.) między innymi wynika, że w Straży Granicznej zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, finansowana z budżetu państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1643) Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Komendanta Głównego Straży Granicznej powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W pkt 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 248, poz. 1491), wydanego na podstawie art. 33 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów, stanowiącego wykaz organów podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych, został wymieniony Komendant Główny Straży Granicznej. Natomiast w pkt 2 załącznika do obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych (M.P. z 2012 r. poz. 894), stanowiącego wykaz jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych, została wymieniona Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Mając na uwadze powyższe rozważania oraz cytowane akty prawne, nie ulega wątpliwości, że decyzja PPIS w Białej Podlaskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co skutkuje zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzeniem jej nieważności. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przepisów art. 20 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, niezależnie od tego czy potraktuje się te przepisy jako przepisy procesowe, czy też jako przepisy prawa materialnego, jak proponuje się w skardze kasacyjnej, nie znajdują żadnego racjonalnego uzasadnienia, gdyż nie uwzględniają całokształtu przepisów prawnych obowiązujących w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę wybiórczo wyjęte przepisy z dwu lub trzech aktów prawnych dowolnie wybranych stara się w sposób i z użyciem zwrotów mogących być uznane za obraźliwe dla Sądu poddać krytyce zaskarżony wyrok, którego rozstrzygniecie odpowiada prawu, chociaż w jego uzasadnieniu nie uwzględniono wszystkich przepisów obowiązujących w tym zakresie. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do wymyślonej przez jej autora "zasady personalizmu", bądź też doszukiwanie się istoty rozstrzygnięcia sprawy w tym, czy dana jednostka podlega ministrowi, bądź jest przez niego nadzorowana, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w prawidłowo dokonanej wykładni obowiązujących przepisów ani też w orzecznictwie sądowym czy też w poglądach doktryny. Należy też zauważyć, że żaden z zarzutów skargi kasacyjnej, chociaż dotyczą naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, nie wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub lit. c/ p.p.s.a. z czego można wnosić, że rozstrzygnięcie Sądu oparte na art. 151 p.p.s.a. w ocenie autora skargi kasacyjnej, jednak jest prawidłowe, o czym też może świadczyć pismo Głównego Inspektora Sanitarnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych dnia 11 kwietnia 2014 r. skierowane do Głównego Inspektora Sanitarnego. Oceny tej nie zmieni też odwołanie się w skardze kasacyjnej do uchwały NSA z 26 października 2009 r. I OPS 10/09. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.