VII SA/Wa 1241/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. M. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, ze zm.), dalej uPIS, po rozpatrzeniu odwołania J. M. i M. S., prowadzących działalność "[...] " s.c. J. M., M. S. – utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) stwierdzającą nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. ([...]), dalej PPIS, w sprawie potwierdzenia spełnienia warunków wykonywania działalności leczniczej w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej w Ośrodku dla Cudzoziemców w B.. Organ podał, że ww. spółka wnioskiem z 20 marca 2013 r. wystąpiła do PPIS o wydanie opinii sanitarnej o spełnieniu wymagań fachowych i sanitarnych, jakim powinny odpowiadać pomieszczenia i urządzenia przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego NZOZ [...]. Opinia miała dotyczyć pomieszczeń poradni podstawowej opieki zdrowotnej Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w B. przy ul. D.. PPIS wydał opisaną wyżej decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 1 października 2013 r. PPIS przekazał ww. decyzję [...] Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu, dalej PWIS, wskazując na naruszenie przepisów o właściwości. NZOZ [...] znajduje się bowiem na terenie jednostki organizacyjnej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a więc opinię powinna wydać Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Organ wojewódzki decyzją z dnia [...] października 2013 r. z urzędu stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., bowiem decyzja powinna zostać wydana przez Państwową Inspekcję Sanitarną MSW. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że argumenty odwołania nie były znane organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. [...] PWIS pismem z dnia [...] lutego 2014 r. zwrócił się do Komendanta Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w B. o wyjaśnienie, czy pomieszczenia przeznaczone na NZOZ "[...] " znajdują się na terenie zamkniętym ww. Ośrodka, czy też są dostępne z zewnątrz oraz, czy usługi medyczne będą dotyczyć osób osadzonych lub personelu. Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. Komendant poinformował, że pomieszczenia te znajdują się na terenie Strzeżonego Ośrodka dla Cudzoziemców w B. oraz nie były i nie są dostępne dla osób z zewnątrz. Usługi medyczne były i są świadczone wyłącznie na rzecz osób osadzonych. Organ wojewódzki wydał ww. decyzję z dnia [...] marca 2014 r. W odwołaniu spółka wskazała, że Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w B. nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji jednostką organizacyjną podległą i nadzorowaną przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych. W odpowiedzi na pismo GIS GISMSW poinformował, że ww. Ośrodek jest komórką organizacyjną Straży Granicznej, zgodnie ze strukturą [...] Oddziału Straży Granicznej. Organ powołał art. 20 ust. 1 uPIS, zgodnie z którym w Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, jednostkach organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, podmiotach leczniczych tworzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz w jednostkach organizacyjnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, finansowana z budżetu, państwa. Z tych względów nadzór sanitarny nad Strażą Graniczną, w tym nad Strzeżonym Ośrodkiem dla Cudzoziemców w B. będącej jej komórką, pełni Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. M. i M. S. prowadzący działalność gospodarczą "[...]" s.c. w B., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając błędne przyjęcie, że obiekty straży granicznej w zakresie właściwości organów sanitarnych są objęte zasadą terytorialną, a nie personalną. Skarżący zarzucili, że GIS nie odniósł się do zarzutu odwołania, że właściwość organów sanitarnych w sprawach dotyczących jednostek Straży Granicznej oparta jest na zasadzie personalnej (tj. dotyczy tylko samych funkcjonariuszy tej służby, ale nie podmiotów zewnętrznych wobec SG, choć działających na obszarze jej placówek), a nie terenowej, jak milcząco przyjął organ. Strony podniosły, że zgodnie z art. 33 ust. 1d ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów minister kierujący określonym działem administracji rządowej ustala, w drodze obwieszczenia, wykaz jednostek organizacyjnych jemu podległych lub przez niego nadzorowanych, które ogłasza się w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W dacie wydania decyzji tj. [...] kwietnia 2013 r., jak i w dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywało obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych, opublikowane (MP z dnia 26 listopada 2012 r., poz. 894. W obwieszczeniu nie wymieniono Ośrodka dla Cudzoziemców w B.. Z kolei stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 uPIS zasada terenowości (czyli obejmowania wszystkich podmiotów obecnych na terenie tych instytucji) znajduje zastosowanie "tylko" wobec urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez tego ministra, jak też na terenie podmiotów leczniczych tworzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych. A contrario, zasada personalizmu znajduje zastosowanie w przypadku pracowników przedmiotowych jednostek, a także funkcjonariuszy Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu w myśl art. 20 ust. 2 pkt. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W konsekwencji brak jakichkolwiek podstaw dla obejmowania zakresem tej regulacji oraz rozporządzenia wydanego na jej podstawie przedsiębiorców, którzy nie są nadzorowani, ani podlegli ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a nie działają na terenie podmiotów wprost wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 uPIS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji opowiadają prawu. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnej, określonej w art. 16 kpa i zachodzi wyłącznie w ściśle określonych przypadkach. Podkreślenia wymaga również, że aby stwierdzić nieważność decyzji, nie wystarczy ustalenie naruszenia prawa w toku postępowania, lecz należy jednoznacznie ustalić, że naruszenia te mają charakter kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa, a nie rozstrzyganie sprawy co do istoty. Podstawą stwierdzenia nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego winno być wyłącznie kwalifikowane naruszenie prawa, które w każdym przypadku stanowi wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, jak stanowi art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Treść obowiązku określonego w przywołanym przepisie oznacza powinność organu w przestrzeganiu przepisów określających jego właściwość rzeczową i miejscową, co wynika z zasady praworządności, wymienionej w art. 6 kpa. Przestrzeganie tego obowiązku z urzędu oznacza, że organ bada swoją właściwość bez oczekiwania na wniosek strony w tym przedmiocie. Z zasady przestrzegania właściwości z urzędu wynika ponadto, że nie są dopuszczalne układy między stroną a organem prowadzącym postępowanie co do właściwości. Kodeks nie zna instytucji prorogatio fori. W orzecznictwie przepisy o właściwości określa się jako bezwzględnie obowiązujące (zob. wyroki NSA: z dnia 6 października 1995 r., II SA/Lu 2409/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 161, z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, nr 1, poz. 25, z dnia 25 maja 1995 r., SA/Wr 2131/94, niepubl.; ostatnio wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Rz 160/13, LEX nr 1340435). Tym samym w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony, organ, do którego wniesiono podanie, jest obowiązany zbadać na podstawie treści żądania, czy jest właściwy do załatwienia sprawy, a w razie stwierdzenia swojej niewłaściwości powinien stosować przepisy art. 65-66 kpa. Podobnie wszczynając postępowanie z urzędu organ powinien skrupulatnie zbadać swoją właściwość jeszcze przed podjęciem pierwszej czynności w sprawie. Naruszenie przepisów o właściwości przez organ prowadzący postępowanie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu, o oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Powyższy przepis nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ niewłaściwy w sprawie, ale spełnia również funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracji publicznej obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej (por. wyrok SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania prawne należy wskazać, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2014r. stwierdzającą nieważność decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w sprawie potwierdzenia warunków wykonywania działalności leczniczej w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej w Ośrodku dla Cudzoziemców w B.. Prawidłowe jest stanowisko organów, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a zatem wypełniona została przesłanka stwierdzenia jej nieważności na podstawie cyt. art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Należy wskazać, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, jednostkach organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, podmiotach leczniczych tworzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz w jednostkach organizacyjnych Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Centralnego Biura Antykorupcyjnego, zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonuje Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, finansowana z budżetu, państwa. Ust. 2 art. 20 ww. ustawy stanowi natomiast, że Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, organizację oraz zasady i tryb wykonywania zadań przez Państwową Inspekcję Sanitarną Ministerstwa Spraw Wewnętrznych: 1) na terenie urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez tego ministra, 2) na terenie podmiotów leczniczych tworzonych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, 3) w stosunku do pracowników jednostek, o których mowa w pkt 1, oraz funkcjonariuszy Policji, Państwowej Straży Pożarnej, Straży Granicznej i Biura Ochrony Rządu - uwzględniając specyfikę zadań wykonywanych przez Państwową Inspekcję Sanitarną Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i potrzebę zapewnienia sprawnego działania tej Inspekcji. W dacie wydania kontrolowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., pozostawało obrocie prawnym obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 12 listopada 2012r. w sprawie wykazu jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych lub przez niego nadzorowanych, wydane na podstawie art. 33 ust. 1d ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów. Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że Ośrodek dla Cudzoziemców w B. nie został ujęty w treści ww. rozporządzenia. Wskazać jednak trzeba, że Ośrodek dla Cudzoziemców w B., w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., stanowił komórkę organizacyjną Straży Granicznej na mocy Regulaminu Organizacyjnego Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej im. [...] w C. nadanego zarządzeniem nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2003 r. (Dz. Urz. [...] z 2003 r., nr 4, poz. [...] ze zm.), który obowiązywał do dnia 8 listopada 2013 r. W § 3 ust. 1 ww. regulaminu organizacyjnego wskazano bowiem, że w skład komendy wchodzą komórki organizacyjne, o których mowa w ust. 2. Przepis ust. 2 w punkcie 15 wskazywał natomiast, że komórką organizacyjną komendy oddziału jest Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w B.. Wprawdzie organy jedynie ogólnikowo wskazały, że ww. ośrodek jest komórką organizacyjną Straży Granicznej, zgodnie ze strukturą Nadbużańskiego Oddziału Straży Granicznej, nie wskazując podstawy prawnej takiego stwierdzenia, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem okoliczność ta znana jest Sądowi z urzędu. Jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) Komendant Główny Straży Granicznej jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Regulacja art. 3 a pkt 5 cyt. ustawy stanowi, że do zakresu działania Komendanta Głównego Straży Granicznej należy sprawowanie nadzoru nad terenowymi organami Straży Granicznej oraz nad ośrodkami szkolenia Straży Granicznej i ośrodkami Straży Granicznej. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy terenowymi organami Straży Granicznej są komendanci oddziałów Straży Granicznej, czyli także Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej im. [...][...] w C.. Podkreślenia wymaga także, że nie jest istotne, iż znajdujący się na terenie ww. ośrodka podmiot leczniczy nie jest podległy ani nadzorowany przez ministra spraw wewnętrznych, ale to, że znajduje się na terenie jednostki podległej lub nadzorowanej przez tego ministra, jaką niewątpliwie jest Strzeżony Ośrodek dla Cudzoziemców w B. stanowiący komórkę organizacyjną Komendy [...] Oddziału Straży Granicznej im. [...][...] w C.. Nadzór ministra sprawowany jest bowiem na danym terenie bez ograniczeń podmiotowych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 marca 2010 r., VII SA/Wa 2163/09, LEX nr 607041). W świetle powyższego oraz przepisów art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy wskazać, że nadzór sanitarny nad Strażą Graniczną, w tym Strzeżonym Ośrodkiem dla Cudzoziemców w B., w chwili wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. sprawowała Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministra Spraw Wewnętrznych, zatem ww. decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 kpa), a w konsekwencji zasadne było stwierdzenie jej nieważności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak sentencji w wyroku.