II SA/Rz 160/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] kwotę 591 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt jeden złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 160/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 61a § 1 K.p.a. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 10 września 2012 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], polegającej na zmianie użytku gruntowego w pozycji rejestrowej [...], poprzez wykreślenie w działce nr 3272/6 całości konturu Ls o pow. 0,8570 ha i wpisanie w to miejsce nowych konturów klasyfikacyjnych – PsV o pow. 0,4096 ha oraz Ls o pow. 0,4474 ha. Łącznie 0,8570ha. W uzasadnieniu wniosku strona wskazała na swą legitymację do prowadzenia postępowania w sprawie podejrzenia dokonania bezprawnego wyłączenia z produkcji leśnej gruntów stanowiących część działki ewidencyjnej nr 3272/6, położonej w R. (będącej własności L. i M. Z.). Zdaniem wnioskodawcy powołane w podstawie prawnej decyzji Starosty [...] przepisy nie stanowią samodzielnej podstawy do wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian, w wyniku których kontur użytku oznaczony do tej pory jako las (Ls), z pominięciem przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmieniany jest na oznaczony jako PsV, z zamiarem przeznaczenia tego gruntu na cele budowlane. Wskazano również, że w decyzji tej nie powołano art. 13 ustawy o lasach, który reguluje kwestie zmiany lasu na użytek rolny. Brak też odniesienia do szczególnych potrzeb właścicieli lasów. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., Nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...], nie był też stroną tego postępowania. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, postępowanie nie może być wszczęte a organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Od powyższego postanowienia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Wskazał, że niewątpliwie w postępowaniu dotyczącym zmiany danych ewidencyjnych działki nr 3272/6 obr. ewid. [...], której współwłaścicielami są L. i M. Z., Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych nie mógł być uznany za stronę. Jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjąć należy, że nawet w przypadku gdy podmiot składający żądanie nie ma przymiotu strony lecz uprawdopodobni treść żądania i wadliwość konkretnej decyzji administracyjnej, to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji winno zostać wszczęte z urzędu. Treść wniosku z dnia 10 września 2012 r. wystarczająco wskazuje, że zostały uprawdopodobnione okoliczności wydania przez Starostę [...] decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podano, że zmiany lasu na użytek rolny dokonano na podstawie niepełnego i nierzetelnego materiału dowodowego. Organ nie wyjaśnił w jakich okolicznościach dokonano wylesienia gruntów na części działki nr 3272/6, nie wzięto pod uwagę kategorii ochronności lasu. Nadto przedmiotowe grunty objęte są formą ochrony przyrody (Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków "[...]"). Zwrócono uwagę, że samo usunięcie drzewostanu nie zmienia sposobu użytkowania gruntów leśnych. Gruntem leśnym jest bowiem również grunt leśny czasowo pozbawiony drzewostanu. Wnioskodawca zwrócił także uwagę, że działalność jaka obecnie prowadzona jest na gruntach dla których Starosta zmienił rodzaj użytku gruntowego, nie może zostać nazwana działalnością rolniczą. Właściciel gruntu od 2007 r. rozpoczął starania zmierzające do zagospodarowania tego terenu budynkami nie służącymi gospodarce rolnej, w terminie późniejszym wybudował budynek służący do obsługi ruchu turystycznego, wiatę widokową, parking. Końcowo wskazano, że grunty leśne podlegają ochronie polegającej na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nieleśne, na właścicielach ciąży obowiązek ochrony lasów. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2012 r. Kolegium wskazując na charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz na zasadę trwałości decyzji ostatecznych podało, że postępowanie to nie służy ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy lecz ma na celu wyeliminowanie decyzji, których pozostawanie w obrocie prawnym byłoby sprzeczne z zasadą praworządności i legalności. Zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W okolicznościach sprawy Starosta [...] kwestionowaną decyzją orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów. Zmiany te były wynikiem oględzin przeprowadzonych w terenie w dniu 23 kwietnia 2007 r. Wyniki kontroli potwierdziły, że wskutek wykonania prac związanych z rekultywacją gruntów – na przedmiotowych działkach użytek zmienił funkcję. Drzewostan został pozyskany a grunt w wyniku rekultywacji zagospodarowany i stanowi użytek zielony-pastwisko. Klasa gruntu została ustalona przez gleboznawcę. W celu uporządkowania wpisów w operacie ewidencji gruntów i budynków Starosta dokonał zmian. W dalszej części Kolegium raz jeszcze wskazało, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...], nie był też stroną tego postępowania. W przypadku wystąpienia przedmiotowej przesłanki uniemożliwiającej wszczęcie postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać oceny merytorycznej żądania podmiotu składającego wniosek o wszczęcie postępowania, wówczas organ administracji orzeka stosownie do przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Końcowo Kolegium powołało przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty i wskazało, że fakt, że przepis ten nie został powołany w decyzji (co zarzuca wnioskodawca), nie oznacza, że nie obowiązywał w dacie wydania decyzji. Skargę na to postanowienie wniósł Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych [...] i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 157 § 2 K.p.a. poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] mimo wykazania, że decyzja ta w sposób rażący narusza prawo. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że nie kwestionuje stanowiska organu, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zmiany danych w ewidencji gruntów oraz w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Jednakże nie zgadza się z faktem, że Kolegium odmawia wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji gdy wyraźnie wskazano, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). We wniosku inicjującym postępowanie oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyraźnie wskazano, że Starosta [...] wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. rażąco naruszył przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy aktów wykonawczych uznając, że stanowią wystarczającą podstawę do dokonania zmian w ewidencji gruntów, bez uprzedniego zastosowania procedur związanych z przeznaczeniem gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne a następnie z wyłączeniem tych gruntów z produkcji w oparciu o przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W dalszej części strona skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w dotychczasowych pismach i wnioskach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (tu postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a." Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, ze zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu postanowienia) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak stwierdził NSA, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest – przez wydanie orzeczenia – stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 275/06, LEX nr 293171). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] października 2012 r. w omówionym zakresie, czyli określonym przepisami ustaw wyżej powołanych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści. W ocenie Sądu, postanowienia te dotknięte są wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., a to uzasadniało stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Otóż przepis art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu, a więc przed wszczęciem postępowania i przestrzegania jej w każdym stadium postępowania. Zmiana przepisów prawnych może bowiem prowadzić do pozbawienia organu zdolności do przeprowadzenia postępowania (w takim przypadku postępowanie winno być umorzone, art. 105 § 1 K.p.a.). Naruszenie przepisów o właściwości objęte jest sankcją nieważności, ustanowioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W świetle tego przepisu, jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji traktuje się naruszenie właściwości rzeczowej, instancyjnej oraz miejscowej, a więc wszystkich jej rodzajów. Z mocy art. 126 K.p.a. do postanowienia stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156 – 159 K.p.a. Trzeba też podkreślić, że przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ więc z urzędu – jak wcześniej wyjaśniono - musi przestrzegać swojej właściwości. Organ niewłaściwy niej jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Właściwość rzeczowa wynika z przepisów materialnoprawnych oraz tych przepisów ustrojowych, które dotyczą kompetencji organów administracji publicznej. Zatem, jak słusznie podniesiono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., IV SA/Wa 2455/07, LEX 479295, bez względu na trafność rozstrzygnięcia, jeżeli doszło do naruszenia przepisów o właściwości, decyzja jest nieważna. Sąd, w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela to stanowisko, a które jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 6 października 1995 r., II SA/Lu 2409/94- ONSA 1996/4/161, z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93 – OSP 1995/1/25, z dnia 25 maja 1995 r., SA/Wr 2131/94 nie publ.). W sprawie niniejszej niesporne jest, że pismem z dnia 10 września 2012 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosty [...] ([...]), wskazując jako podstawę uzasadniającą to żądanie przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wspomnianą wyżej decyzją, znajdującą się w aktach sprawy, Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] polegającej na zmianie użytku gruntowego w pozycji rejestrowej nr [...], poprzez wykreślenie w działce nr 3272/6 całości konturu Ps V o powierzchni 0,4096 ha i konturu Ls o powierzchni 0,4474 ha (łącznie 0,8570 ha). W podstawie prawnej tej decyzji powołano przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000, Nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 czerwca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Decyzja zawiera w swej treści również pouczenie o dopuszczalności wniesienia odwołania do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w terminie 14 dni licząc od dnia otrzymania. Wymieniony ostatnio organ, w rozumieniu K.p.a. jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 76 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Do zadań natomiast starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (art. 7d pkt 1 ustawy cyt. wyżej). Zgodnie z art. 22 ust. 1 powyższej ustawy ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W świetle powyższego zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z dnia [...] października 2012 r. o odmowie wszczęcia postanowienia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. orzekającej o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], zostało podjęte przez organ niewłaściwy w sprawie. W tego rodzaju sprawach, a więc właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] wspomnianej wyżej jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, będący organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. Skoro więc zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] października 2012 r. zostały dotknięte wadą kwalifikowaną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., Sąd zobligowany był do usunięcia tych postanowień z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.