II OSK 681/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1511/22 w sprawie ze skargi K.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowskich Górach z dnia 24 czerwca 2020 r. nr XXIII/249/2020 w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie miasta 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność § 24 pkt 6) zaskarżonej uchwały w zakresie słów "maksymalnie jednej", 3. zasądza od Gminy Tarnowskie Góry na rzecz K.Ś. kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wyrokiem z 4 stycznia 2023 r. r., II SA/Gl 1511/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę K.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z 24 czerwca 2020 r. nr XXIII/249/2020 (Dz. Urz. Woj. Śl. 2020, poz. 5125, uchwała), w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń na terenie miasta. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, przywołaną na wstępie uchwałą, Rada Miejska w T., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022, poz. 559 ze zm.; Usg) oraz art. 37a ust. 1 i 37b ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm.; Upzp), ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 1511/22 kolejno wskazano, że K.Ś. (strona, skarżąca), złożyła skargę na ww. uchwałę w części, tj. co do jej § 24 pkt 6 w zakresie w jakim przewiduje dopuszczalność sytuowania maksymalnie jednej prostokątnej, sztywnej tablicy wolno stojącej, niestanowiącej szyldu o polu powierzchni służącym ekspozycji reklamy wynoszącym: 18 m² (dwustronnej 2x18 m²) lub 12 m² (dwustronnej 2x12 m²) lub też 32 m² (dwustronnej 2x32 m²); maksymalna wysokość tablic -15 m. Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 Upzp, poprzez dokonanie błędnej wykładni i uznanie, że w świetle ww. przepisu dopuszczalne jest określenie w tego typu uchwale liczby tablic niebędących szyldami, o których mowa w § 24 pkt 6 uchwały, co stanowi naruszenie kompetencji Rady Miasta. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa uchwały w części, tj. co do § 24 pkt 6, w zakresie jw. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 2.3. W uzasadnieniu skargi podano m. in., że skarżąca jest adresatką wskazanej powyżej uchwały z uwagi na fakt, iż jest właścicielką nieruchomości położonej w T. przy skrzyżowaniu ulic [...] i [...], na której ustawione są od 1997 roku tablice reklamowe. Nadto udzielono jej pozwolenia na budowę kolejnych 7 tablic reklamowych trwale związanych z gruntem. Przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Określenie liczby tablic i urządzeń reklamowych nie mieści się w pojęciach: "zasad i warunków sytuowania", "gabarytów", "standardów jakościowych", czy "rodzajów materiałów z jakich mogą być wykonane". Zatem w uchwale nie można określić liczby tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. 2.4. Sąd pierwszej instancji przywołał, że w odpowiedzi na skargę Rada Miejska w T. wniosł o jej oddalenie. W uchwale krajobrazowej wprowadzono dwuletni okres dostosowawczy, który upłynął 31 lipca 2022 r. Wojewoda Śląski, badając zgodność uchwały z przepisami prawa, nie dopatrzył się naruszeń, które determinowałyby wszczęcie postępowania nadzorczego. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił. 3.2. W swego motywach orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że oddziaływanie powierzchni reklamowych może być – w zależności od przypadku – większe lub mniejsze, co zależy głównie od ilości reklam oraz ich powierzchni. Dlatego jeśli zapewniony zostanie ład przestrzenny i ochrona krajobrazu poprzez ograniczenie ilości reklam, to nie ma potrzeby sięgać po środek dalej idący w postaci całkowitego zakazu. Zdaniem tegoż sądu przyjęcie koncepcji prezentowanej w skardze może doprowadzić do sytuacji, że jeśli organ nie będzie mógł ograniczyć ilości tablic i urządzeń reklamowych, to pozostanie mu ustanowienie całkowitego zakazu ich sytuowania na danym terenie, na co ustawa pozwala. Sąd wojewódzki wskazał, że działalność, o której mowa w skardze i zarobkowe udostępnianie powierzchni reklamowej, ma charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. 2021, poz. 162 ze zm.). Tymczasem z wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że działalność gospodarcza skarżącej (prowadzona pod adresem wskazanym w skardze) jest zawieszona od 2020 r. a obejmuje jedynie działalność objętą kodem "68.32.Z – zarządzanie nieruchomościami wykonywane na zlecenie". Jest to zatem inny rodzaj działalności niż opisana przez pełnomocnika strony. W ocenie sądu pierwszej instancji powoływanie się więc na "destabilizację konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (s. 7 skargi) nie może być skuteczne. W przekonaniu sądu a quo nie doszło zatem do naruszenia art. 37a ust. 1-3 Upzp, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, uzasadniających uwzględnienie skargi. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K.Ś. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 4.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm., Ppsa) skarżąca kasacyjnie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj. art. 37a ust. 1, 2 i 3 Upzp w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 Usg oraz art. 94 Konstytucji RP, poprzez dokonanie błędnej ich wykładni, w konsekwencji prowadzącej do niewłaściwego ich zastosowania, poprzez uznanie, że w świetle ww. przepisów dopuszczalne jest określenie w uchwale w przedmiocie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, ustaleń co do liczby tablic i urządzeń reklamowych, niebędących szyldami, o których mowa w § 24 pkt 6 uchwały. 4.3. Skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Gliwicach. Ponadto wnosi o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 4.4. Zdaniem skarżącej prawidłowa wykładnia art. 37a Upzp prowadzi do wniosku, że cechą wspólną regulacji zarówno szyldów, jak i tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami, są ustalenia dotyczące zasad i warunków ich sytuowania oraz ich gabarytów. Z kolei cechą rozłączną przedmiotu regulacji uchwały krajobrazowej, w odniesieniu do szyldów i do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami, są kwestie związane ze standardami jakościowymi oraz rodzajami materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane, a których to regulacja odnosić się może jedynie do tablic i urządzeń reklamowych nie będących szyldami; liczbą szyldów, których to regulacja odnosić się może jedynie do szyldów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wobec powyższego rada gminy w sposób istotny naruszyła prawo poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do wydania przedmiotowej uchwały, a określonej w art. 37a Upzp poprzez wydanie uchwały w brzmieniu uwzględniającym "zapis" § 24 pkt 6 uchwały, tj. określając możliwość sytuowania maksymalnie jednej (...) tablicy niestanowiącej szyldu. 4.5. W piśmie z 6 marca 2023 r. działający w imieniu skarżącej pełnomocnik, złożył wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 4.6. W odpowiedzi Rady Miejskiej w T., w imieniu której działa Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przewidzianych. Organ gminy podkreśla, że w odniesieniu do szyldów ustawodawca nie przewidział w ogóle możliwości wprowadzenia zakazu ich sytuowania, jak to uczynił wobec obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (art. 37a ust. 3 ustawy). Co więcej, określenie ilości szyldów jest składnikiem obligatoryjnym uchwały krajobrazowej. Dostrzegając przede wszystkim różnice znaczenia szyldu i tablicy lub urządzenia reklamowego można stwierdzić, że "ilościowanie tych urządzeń" (tj. tablic reklamowych – uwaga Sądu) jest możliwe, a w niektórych przypadkach także konieczne. Organ gminy uznał, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił uprawnienie organu stanowiącego gminy do reglamentowania (vide: § 24 pkt 6 uchwały krajobrazowej) ilości sytuowanych tablic i urządzeń reklamowych. Przywołując zasadę proporcjonalności organy gminy uznają, że limitowanie tablic i urządzeń reklamowych jest dopuszczalne. W odpowiedzi na skargę nie podzielono stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r. II OSK 1005/21, który dla wsparcia swej argumentacji powoływała skarżąca kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. 5.2. Trafnie skarżąca kasacyjnie uwypukla treść przepisów art. 37a ust. 1-3 Upzp, na podstawie których podjęto zaskarżoną uchwałę. W myśl art. 37a Upzp "Rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane" (ust. 1), "W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność" (ust. 2), "W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów" (ust. 3). Z kolei art. 37a ust. 4 Upzp określa, że uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego. Uchwała podejmowana w trybie powyższych przepisów ma charakter wykonawczy do ustawy, zakres spraw w niej unormowanych wynika z treści upoważnienia ustawowego. Trafnie także skarżąca kasacyjnie eksponuje różny zakres upoważnienia ustawowego, jaki w odniesieniu do szyldów, w przeciwieństwie do tablic i urządzeń reklamowych, znajduje się w art. 37a ust. 2 Upzp. Tylko w tym przepisie i w odniesieniu do szyldów, ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia w stosownej uchwale "liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność". Gdy chodzi o tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, w art. 37a ust. 1 Upzp nie zawarto takiego upoważnienia. Sąd w tym składzie nie podziela tego stanowiska, które zawarto w zaskarżonym wyroku, aby z treści art. 37a ust. 3 Upzp, gdzie przewidziano możliwość ustalenia przez radę gminy zakazu sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, wyprowadzać wniosek, iżby rada gminy była uprawniona do określania także liczby takich tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Sąd pierwszej instancji zastrzegając się, że dokonuje kontroli, która nie może dotyczyć celowości (racjonalności) czy słuszności rozstrzygnięć, zarazem oceniając rozwiązanie kwestionowane przez skarżącą za ingerencję "bardziej możliwą i racjonalną" (s. 7 uzasadnienia wyroku). Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z deklarowanym kryterium dokonywania kontroli działania organów administracji publicznej. 5.3. Sąd w tym składzie podziela pogląd wyrażony w przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r., II OSK 1005/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego użyty w art. 37a ust. 1 Upzp zwrot "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych" nie obejmuje upoważnienia do określenia ich liczby. Pogląd ten zasadnie argumentowano wskazując, że nie można w ramach tego samego artykułu pojęcia "zasad i warunków sytuowania obiektów" nadawać odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, a inne w odniesieniu do szyldów. Skoro ustawodawca uznał za konieczne wyraźne wyartykułowanie uprawnienia do określenia ilości szyldów uznając, że nie mieści się ono w granicach pojęcia "zasad i warunków sytuowania", to niedopuszczalne jest nadanie temu pojęciu odmiennej treści w odniesieniu do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. To stanowisko Sąd Naczelny przyjmuje za własne. W następstwie przyjdzie uznać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni art. 37a ust. 1 Upzp. 5.4. W konsekwencji przyjąć należy, że użycie w § 24 pkt 6 zaskarżonej uchwały zwrotu "maksymalnie jednej" nastąpiło z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. Wedle art. 94 zd. 1 Konstytucji RP "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów". Cyt. przepis wyraźnie określa, że organy samorządu terytorialnego ustanawiając akty prawa miejscowego muszą działać nie tylko na podstawie, ale i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Takiego upoważnienia, aby w uchwale rada gminy mogła określać liczbę dopuszczalnych tablic reklamowych, w art. 37a ust. 1 Upzp nie zawarto. Z tego względu przepis zawierający roztrząsany zwrot zawarty w § 24 pkt 6 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem w sposób inny niż nieistotny. 6.1. Z wyłuszczonych względów i uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji. 6.2. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 203 pkt 1), 200 i 205 § 2 Ppsa.