II OSK 694/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/06 w sprawie ze skargi Z. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1162/06 po rozpoznaniu skargi Z. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] uchylającą decyzję Wojewody M. z dnia [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Architektury, Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta i Gminy w B. nr [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz pozwoleniu na budowę według projektu typowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczego oraz i odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz J. i J. S., a następnie przeniesiona na E. i M. K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpili Z. i T. K., właściciele sąsiedniej działki, kwestionując usytuowanie budynku gospodarczego w ostrej granicy ich działki. Organ wojewódzki uwzględnił wniosek uznając, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 ( 1 pkt 2 kpa nastąpiło, bowiem projekty obu budynków /mieszkalnego i gospodarczego/, jak też plan realizacyjny zagospodarowania działki, nie są podpisane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do projektowania. W odwołaniu od tej decyzji M. K. podniósł, że powyższe dokumenty były sporządzone przez uprawnionych projektantów, a więc stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję jest niezasadne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej uznając, że nie jest ona obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych art. 156 ( 1 kpa, a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa, jak to przyjął organ pierwszej instancji. Odwołujący się okazał bowiem dokumenty świadczące o tym, że dokumentacja budowlana stanowiąca podstawę wydania kwestionowanej decyzji została sporządzona przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, zaś argument podniesiony we wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie nie mógł przesądzić o nieważności decyzji, skoro przepisy w dacie jej wydania dopuszczały sytuowanie budynku gospodarczego w granicy działki. Skargę na powyższą decyzję wnieśli Z. i J. K. zarzucając organowi, który ją wydał, naruszającą ich prawo akceptację zabudowy w ostrej granicy działki i próbę legalizacji samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skargę należy uwzględnić, pomimo iż nie wszystkie jej zarzuty są zasadne. W motywach takiego stanowiska Sąd zauważył, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że nie można mówić nie tylko o rażącym naruszeniu prawa, ale w ogóle o naruszeniu prawa w sytuacji, gdy inwestor posiada oryginał projektu budowlanego opatrzony stosownymi podpisami i pieczęciami, jednakże odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji naruszył art. 7 i art. 77 kpa, gdyż zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, a także nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji projektowej dotyczącej budynku gospodarczego zrealizowanego według projektu typowego [...]. Skarżący ponadto wyjaśnili w toku postępowania, iż wyrazili zgodę poprzedniej właścicielce sąsiedniej nieruchomości na budowę budynku gospodarczego w ostrej granicy swojej działki, miał to być jednak budynek niewielki, nie ograniczający korzystanie z ich nieruchomości. M. K., na którego przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę, wybudował budynek gospodarczy o wysokości 2 kondygnacji i długości 14 m. Tak potężny budynek posadowiony w granicy działki od strony południowej, zacienia posesję skarżących. Nie ustalono przy tym, czy został faktycznie zrealizowany według projektu typowego [...], to jest zgodnie z pozwoleniem na budowę. Ponadto wprawdzie słuszne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz. U. Nr 17, poz. 62/, dopuszczał sytuowanie budynków gospodarczych w granicy działki, nie zwalnia to jednak organu orzekającego w sprawie z obowiązku dokonania oceny spełnienia warunków takiego usytuowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. reprezentowany przez radcę prawnego B. P., zarzucając naruszenie: 1/ prawa materialnego przez wadliwą interpretację ( 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którą przepis ten nie zezwalał na wybudowanie budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki, 2/ przepisów procedury, poprzez uchybienie art. 134 ( 1 i art. 106 ( 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", poprzez naruszenie zasad postępowania sądowo-administracyjnego /nie uwzględnienie wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentów, to jest projektu budynku gospodarczego/. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, iż stosownie do przepisów o warunkach technicznych organ administracji miał prawo wydać decyzję pozwalającą na budowę budynku gospodarczego w granicy działki, tym samym nie można mówić o naruszeniu ( 13 cytowanego rozporządzenia, jak też nie ma potrzeby dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Istotne jest, że właściciele sąsiedniej działki wyrazili zgodę na takie usytuowanie obiektu. Sąd naruszył przy tym przepisy o postępowaniu w sytuacji, gdy będąc związany granicami skargi, a nie jej literalną treścią mógł przeprowadzić dowód z dokumentu, to jest projektu budynku gospodarczego, o co wnosił M. K. Miało to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż dowód ten potwierdza prawidłowość kwestionowanej decyzji a także decyzji zaskarżonej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię ( 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki z tej przyczyny, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał zaskarżony wyrok nie dokonując w istocie wykładni tego przepisu /potwierdził jedynie, iż faktycznie dopuszczał on budowę budynków gospodarczych w granicy działki/, lecz jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji uznał jej przedwczesność, a więc podjęcie bez wymaganego wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich niezbędnych okoliczności, koniecznych do ustalenia, czy jest ona dotknięta wadą określoną w art. 156 ( 1 kpa. Jako okoliczność wskazującą na niepełne zbadanie sprawy Sąd między innymi wskazał niekompletność akt, a w tym przede wszystkim brak dokumentacji dotyczącej budynku gospodarczego. Z tym stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy się w pełni zgodzić, bowiem bez dokładnego zapoznania się z całością decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, a więc także z załącznikami do tej decyzji /np. projektem budowlanym/, nie można w ogóle stwierdzić, czy wybudowany obiekt jest tym obiektem, na którego budowę inwestor uzyskał pozwolenie. Dopiero po ustaleniu, że inwestor zrealizował prawo wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, możliwe jest przystąpienie do badania, czy decyzja ta jest zgodna z prawem, czy też jest dotknięta wadą określoną w art. 156 ( 1 kpa. Brak w aktach sprawy dokumentacji projektowej stanowiącej część decyzji o pozwoleniu na budowę nie mógł być uzupełniony w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Całość materiałów zgromadzonych w postępowaniu nieważnościowym zdaje się wskazywać na to, że organy obu instancji nie dysponowały kompletem dokumentacji, a zwłaszcza dotyczącej spornego obiektu /budynku gospodarczego/. Żaden z organów nie dokonał nawet oceny wniosku wszczynającego w tej sprawie postępowanie administracyjne, który wprawdzie nie jest zbyt precyzyjny, jednakże ze względu na podnoszone zarzuty, jak można wnosić odnosi się raczej do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego nie jest natomiast kwestionowana. W piśmie procesowym w związku ze skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnioskodawcy wyraźnie podnoszą, że nie zrozumiano ich wniosku, którym pragną oni kwestionować jedynie budowę budynku gospodarczego, traktują ją zresztą jako samowolę budowlaną. Te wszystkie względy jednoznacznie prowadzą do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był uwzględnić skargę wobec wydania zaskarżonej decyzji bez uprzedniego wyjaśnienia podstawowych okoliczności, od których zależy rozstrzygnięcie sprawy, jak to właśnie uczynił zaskarżonym wyrokiem. Oczywiste jest też, że Sąd nie miał możliwości podejmowania czynności zmierzających do uzupełnienia akt sprawy o brakujące dokumenty, zastępując tym samym organy administracji publicznej. Skutkowałoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady rozpoznania sprawy w pierwszym rzędzie w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, a dopiero po wyczerpaniu instancji, poddania zapadłego rozstrzygnięcia kontroli sądowej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.