II OSK 697/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot- Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1629/15 w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar (...) oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1629/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. – obszar [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały: 1) w części tekstowej obejmującej: a) § 9 pkt 1 lit. c - w całości; b) § 10 ust. 1 pkt 1 lit. r - w zakresie słów: "odpowiednio uwzględnione poprzez ustalenia planu o przeznaczeniu tego terenu"; c) § 11 ust. 2 pkt 1 - w zakresie słów: "działalność inwestycyjna możliwa jest wyłącznie zgodnie ze szczegółowymi wytycznymi konserwatorskimi i pod nadzorem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków"; 2) w części graficznej obejmującej załącznik graficzny (rysunek planu) w zakresie terenów objętych symbolem: [...] w części dotyczącej użytku ekologicznego; b) [...] w części obejmującej działkę nr (...); c) [...] w części obejmującej działkę nr (...); d) [...] w części obejmującej działki nr (...),(...); e) [...] w części obejmującej działki nr: (...),(...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) oraz (...) i (...); f) [...] w części obejmującej działkę nr (...); g) [...] w części obejmującej działkę nr (...) oraz (...); h) [...] w części obejmującej działkę nr (...); i) [...] w części obejmującej działki (lub ich fragmenty) o nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...) oraz (...), (...), (...), (...), (...), (...); j) ZI - tereny zieleni izolacyjnej; k) [...] w części obejmującej działkę nr (...) ; l) [...] w części obejmującej fragmenty działek nr: (...), (...), (...), (...), (...),(...) oraz działkę nr (...); m) [...] w części obejmującej fragment działki nr (...); n) [...] w części obejmującej fragmenty działek nr (...),(...); o) [...] w części obejmującej działki nr: (...), (...), (...), (...), (...), (...); p) [...] w części obejmującej działki nr: (...), (...), (...), (...), (...),(...), (...); r) [...] w części obejmującej działki nr: (...), (...) oraz fragment działki nr (...); s) [...] w części obejmującej działki nr: (...); t) [...] w części obejmującej fragmenty działek nr: (...); u) [...] w części obejmującej fragmenty działek nr: (...), (...) oraz (...). Sąd I instancji podzielił zarzuty skargi i stwierdził, że po pierwsze doszło do naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej "upzp") w zw. z art.7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205; dalej "uogrl") - w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały o planie, poprzez niewystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto organ zdaniem Sądu Wojewódzkiego nadzoru trafnie wskazał, że ustalone w planie zasady zagospodarowania użytku ekologicznego naruszają postanowienia uchwały (...) Rady Miejskiej w W., na mocy której użytek ten ustanowiono. Sprzeczne z prawem są również ustalenia planu miejscowego w kwestii nakazu realizacji programu funkcjonalnego. W obowiązującym porządku prawnym nie ma zarówno definicji "programów funkcjonalnych", wytycznych prawnych co do ich zawartości, jak i przepisów nakazujących ich sporządzenie. Wreszcie strefa ochrony konserwatorskiej (...), o której mowa w § 11 ust. 2 pkt 1 tekstu planu miejscowego, wykracza poza obszar wpisany do rejestru zabytków. Przywołane powyżej argumenty uzasadniały zdaniem Sądu I instancji stwierdzenie, że zaskarżony plan miejscowy został sporządzony w sposób niezgodny z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Gmina W. (dalej Gmina) wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515; dalej usg) w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, poprzez przyjęcie, że ustalone przez Sąd naruszenia mają charakter istotnego naruszenia prawa, a także poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 upzp w brzmieniu z daty uchwalenia planu a nie z daty wydawania zaskarżonego wyroku, co spowodowało błędne przyjęcie, że zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w części, pomimo że stwierdzone naruszenia nie miały charakteru istotnego a co więcej, w części dotyczącej zgody na nierolnicze przeznaczenie gruntów zostały naprawione poprzez uzyskanie takiej zgody, 2) art. 17 pkt. 6 lit. c upzp w związku z art. 7 ust. 2 pkt. 1 uogrl, poprzez przyjęcie braku uzyskania wymaganych zgód, pomimo ich uzyskania w terminie późniejszym a także brak uwzględnienia faktu, iż w dacie procedowania planu zgody nie były wymagane. II. prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej Ppsa) w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 upzp przez stwierdzenie częściowej nieważności uchwały pomimo braku przesłanek dla stwierdzenia tejże nieważności; 2) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa - poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpoznania sprawy, w szczególności przez brak uwzględnienia faktu uzyskania zgody decyzją z (...) lipca 2016r. na nierolnicze przeznaczenie 90% działek kwestionowanych w skardze. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W istocie konstrukcja wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej opiera się na błędnym rozumieniu przez Gminę zasad kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia, a nie ocena z perspektywy późniejszych działań. Jest rzeczą oczywistą, że dla oceny legalności planu miejscowego przyjmuje się stan prawny z daty jego uchwalenia tj. (...) czerwca 2014 r. Od 26 maja 2013 r. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidywała, że wszystkie grunty klas I-III, niezależnie od ich powierzchni, wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne Takie brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl zostało wprowadzone ustawą z 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 poz. 503) która weszła w życie 26 maja 2013 r. W ww. ustawie nowelizującej nie przewidziano przepisów przejściowych powodując, że od dnia jej wejścia w życie należało wprost stosować przepisy w nowym brzmieniu. Powoływanie się przez Gminę w skardze kasacyjnej na tę okoliczność, że w trakcie procedowania nad planem przepis miał inną treść, nie ma tym samym jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Ustawa planistyczna nie przewiduje możliwości uzyskania zgód na nierolnicze przeznaczenie gruntów, sukcesywnie już po wejściu planu miejscowego w życie. Treść art. 17 pkt. 6 lit. c upzp jest w tym zakresie jednoznaczna. Ustawa planistyczna nie przewiduje także procedury naprawczej, wyłączającej sankcję art. 28 ust. 1 upzp poprzez późniejsze uzyskiwanie zgód i opinii, które są konieczne na etapie opracowywania planu. Jednoznaczna treść art. 17 pkt 6 lit. c upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 uogrl prowadzi do wniosku, że brak dysponowania zgodą administracyjną w dacie uchwalania planu miejscowego stanowi istotne naruszenie trybu jego sporządzenia. Tym samym zarzut naruszenia art. 17 pkt. 6 lit. c upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 1 uogrl jest całkowicie nieuzasadniony, ponieważ ustalenia Sądu I instancji są w tym zakresie prawidłowe. W świetle powyższego tj. uchwalenia planu miejscowego z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzenia, tracą na znaczeniu pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Odnosząc się jednak do zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 usg w zw. z art. 28 ust. 1 upzp, należy przyznać rację Gminie, że art. 28 ust. 1 upzp (od 18 listopada 2015 r.) wiąże sankcję nieważności z kwalifikacją zapisów jako istotnie naruszających tryb lub zasady sporządzania planu miejscowego. Jednak błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia (art.184 Ppsa). Wskazane przez Sąd I instancji naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, w sposób oczywisty mają bowiem charakter naruszeń istotnych, tak w zakresie regulacji dotyczących użytku ekologicznego, realizacji programu funkcjonalnego oraz określenie strefy ochrony konserwatorskiej (...) jako wykraczającej poza obszar wpisany do rejestru zabytków. Tym samym istniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i nie został naruszony art. 145 § 2 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 usg w zw. z art. 28 ust. 1 upzp. Niezasadny jest wreszcie zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Jak zostało to wykazane powyżej brak było podstaw, aby Sąd I instancji uwzględnił fakt uzyskania późniejszej zgody, na nierolnicze przeznaczenie 90% działek kwestionowanych w skardze, oceniając legalność planu według stanu na dzień jego uchwalenia. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.