II OSK 698/11

Dnia 6 lipca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1544/10 w sprawie ze skargi R. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę II OSK 698 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. R. R. zwróciła się o wydanie i doręczenie "zaświadczenia o funkcji terenu, na którym znajduje się nieruchomość- potwierdzającego, że część nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], oznaczona numerem działki [...], znajduje się w pasie drogowym autostrady [...]". We wniosku skarżąca wskazała, że jest współużytkownikiem wieczystym tej nieruchomości (nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponownie rozpoznając sprawę, organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy swe wcześniejsze rozstrzygnięcie. Oba powyższe postanowienia, w wyniku wniesionej skargi przez R. R., zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 991/09. Rozpoznając ponownie sprawę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem R. R. z dnia 25 lutego 2009 r. W wyniku wniosku R. R. z dnia 15 marca 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy skarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2010 r., wskazując, że na działce nr [...] nie znajduje się żaden z obiektów budowlanych, wymienionych w przepisie art. 4 ustawy o drogach publicznych i nie jest możliwym wydanie zaświadczenia, z którego wynikałoby, że część przedmiotowej nieruchomości znajduje się w pasie drogowym autostrady [...]. Następnie pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r. R. R. wezwała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do usunięcia naruszenia prawa poprzez bezzwłoczne rozpoznanie jej wniosku z dnia 15 marca 2010 r. Skarżąca stwierdziła, iż pismo z dnia [...] kwietnia 2010 r., jako nieopatrzone podpisem piastuna organu lub pracownika upoważnionego do wykonywania kompetencji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wbrew nagłówkowi, nie jest postanowieniem wydanym przez organ. Nadto strona wskazała na obowiązek organu wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wskazując na wniosek skarżącej z dnia 22 kwietnia 2010 r. i z dnia 15 marca 2010 r., powołując się na art. 113 § 1, art. 145 § 1 pkt 3, art. 151 § 1 w związku z art. 126 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r., którym: 1. uchylił postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2010 r., 2. wznowił postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r., 3. w postanowieniu własnym z dnia [...] lutego 2010 r. sprostował oczywistą omyłkę w treści uzasadnienia w ten sposób, iż pierwsze zdanie uzasadnienia w brzmieniu "wnioskodawca wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta Zabrze o wydanie zaświadczenia, że część nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w [...], obręb [...], znajduje się w pasie drogowym autostrady [...] na mocy decyzji nr [...] Wojewody Katowickiego z dnia [...] stycznia 1998 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści nadanej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 1998 r., znak: [...]" zastąpił zdaniem w brzmieniu "Pani R. R. wnioskiem z dnia 25 lutego 2010 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta Zabrze o wydanie i doręczenie zaświadczenia o funkcji terenu, na którym znajduje się nieruchomość- potwierdzającego, że część nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] nr [...], oznaczona numerem działki [...], znajduje się w pasie drogowym autostrady [...]", 4. utrzymał w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2010 r. w brzmieniu nadanym powyższym sprostowaniem. Uzasadniając powyższe postanowienie, organ stwierdził, że jego orzeczenie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie zostało podpisane zgodnie z udzielonym do tego upoważnieniem w związku z czym nie spełniało wymogów przepisu art. 124 k.p.a. Nadto wydano je z oczywistą omyłką w treści uzasadnienia polegającą na przytoczeniu innej treści żądania niż to, którego wydania domagała się wnioskodawczyni. W wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że treść wniosku R. R. z dnia [...] marca 2010 r. jest identyczna z treścią zaświadczenia, jakiego domagał się J. R. we wniosku z dnia 20 kwietnia 2009 r. W przedmiocie tego ostatniego wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, które to orzeczenie nie został zakwestionowane ani w wyniku wniesionej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani też w konsekwencji złożonej skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 721/10). Zdaniem organu we wniosku skarżącej z dnia 15 marca 2010 r. nie wskazano okoliczności, które nie byłyby znane uprzednio organowi przy wydawaniu postanowienia z dnia [...]lutego 2010 r., a to uzasadniało wydanie wskazanego na wstępie orzeczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie z dnia [...] lipca 2010 r. złożyła R. R., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji, a także o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia żądanej treści. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.), art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. ustawy o drogach publicznych oraz art. 110, art. 218, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę wskazał na treść art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 k.p.a. W ocenie Sądu, organ zasadnie odmówił skarżącej wydania zaświadczenia potwierdzającego, że część nieruchomości nr [...] położonej w Z. przy ul. [...] znajduje się w pasie drogowym autostrady [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządca, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogi krajowej, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, w oparciu o posiadane dane i informacje, w tym kopię mapy ewidencyjnej gruntów i budynków z państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego miasta Zabrza z dnia 9 lutego 2010 r. oraz odbitki mapy sytuacyjnej z państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego miasta Zabrza z dnia 9 lutego 2010 r. stwierdził, że działka nr [...] nie znajduje się w pasie drogowym autostrady [...]. Jak zauważył Sąd, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarządza autostradą [...] w liniach rozgraniczających, w jakich została ona wybudowana. Skarżąca domagała się potwierdzenia stanu jej nieruchomości, jaki wynika z decyzji lokalizacyjnej, do czego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest uprawniony. W ocenie Sądu wydanie zaświadczenia opartego na treści decyzji lokalizacyjnej winno należeć do organu wydającego decyzję lokalizacyjną. Zważywszy na powyższe Sąd stwierdził, że żądanie wydania zaświadczenia o treści określonej przez skarżącą, nie mogło być pozytywnie rozpatrzone przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd nie uznał za zasadne zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 170 p.p.s.a., art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak również art. 110, art. 218, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 18 i art. 22 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i art. 218 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie był właściwy do wydania zaświadczenia objętego wnioskiem skarżącej, a w konsekwencji odmowa wydania zaświadczenia była zgodna z prawem; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organem właściwym w sprawie wydania zaświadczenia zgodnie z treścią żądania skarżącej jest wojewoda, pomimo iż we wcześniejszym wyroku wydanym w tej samej sprawie sąd ten uznał, że organem właściwym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany autostrady i udzielająca pozwolenia na jej budowę może nie pokrywać się z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z przepisami odrębnymi. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, wnosząc o jej oddalenie w całości i zwrot kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2011 r. R. R. podtrzymała zarzuty zawarte w złożonej skardze kasacyjnej, załączając określone w niej dokumenty oraz oświadczyła, że wypowiedziała udzielone radcy prawnemu w sprawie pełnomocnictwo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z przedmiotem rozpatrywanej skargi kasacyjnej wymaga wyjaśnienia, iż stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie takie służy zażalenie w terminie 7 dni od jego doręczenia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 2009 r. (sygn. akt I OPS 2/09, publ. ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 83): "(...) brak zamieszczenia w dziale VII szczegółowej regulacji dotyczącej zasad i trybu rozpatrywania zażaleń na postanowienia odmawiające wydania zaświadczenia nie oznacza, że powyższa materia procesowa została wyłączona spod ustawowego unormowania przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego". Mimo że kodeksowa regulacja postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń jest niezwykle lakoniczna, z wykładni systemowej i celowościowej wynika, iż w odniesieniu do zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści powinny być stosowane przepisy rozdziału 11 działu II k.p.a., w tym art. 17 k.p.a. wyznaczający właściwość organu wyższego stopnia. W konsekwencji rozpatrzenia zażalenia, skarżone postanowienie może być utrzymane w mocy lub organ będzie musiał wydać nowe zaświadczenie, gdy jego postanowienie odmowne będzie uchylone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 433/90, OSP 2001, z. 6, poz. 84). Postanowienia ostateczne, wydane na mocy art. 219 k.p.a., mogą być zgodnie z art. 52 p.p.s.a. zaskarżane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przedstawienie powyższych regulacji prawnych jest konieczne z uwagi na wydane w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. I tak postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na mocy art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Ponownie rozpoznając sprawę, tenże organ na mocy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy swe wcześniejsze rozstrzygnięcie. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie "art. 113 § 1, art. 145 § 1 pkt 3 i art. 151 §1 wobec art. 126 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 5 § 2 pkt 4, art. 144 ....." k.p.a. wydał postanowienie kontrolowane w niniejszej sprawie. Analizując podjęte w zaskarżonym postanowieniu organu rozstrzygnięcia, jednocześnie wiążąc je z jego podstawami prawnymi, zauważyć należy, iż orzeczenie zawarte w punkcie 1 uchylające postanowienie wydane w II instancji, jest rozstrzygnięciem zupełnie nieznanym z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego. Prowadzi ono, bowiem do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane niejako w "trzeciej" instancji. Odnosząc się zaś do pozostałych rozstrzygnięć, uznać należało, iż przytoczone w tymże orzeczeniu przepisy procesowe w zestawieniu z treścią akt sprawy nie pozwalają na stwierdzenie, czy kontrolowane rozstrzygnięcie wydano w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, czy na skutek wznowienia postępowania. Brak jest też danych pozwalających na ocenę, czy jest to rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy, czy też organ I instancji. Ta ostatnia wątpliwość wynika z powołania się przez organ między innymi na art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i zawarcia w kontrolowanym postanowieniu rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania (punkt 2 tegoż postanowienia). Pierwsza wątpliwość wynika natomiast ze wskazania na podstawę rozpoznania zażalenia i podjęcia rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie (punkt 4 tegoż postanowienia), przy jednoczesnym zignorowaniu istniejącego w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia organu wydanego w sprawie. Dokonując oceny wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji nie poddał analizie ziszczenia się wymogów, o jakich mowa w art. 52 p.p.s.a. w odniesieniu do kontrolowanego w sprawie postanowienia. Tymczasem było to o tyle istotne, że rozważenie każdej z przedstawionych wyżej wątpliwości, co do charakteru zaskarżonego postanowienia, prowadziłoby do wniosku o niemożności rozpoznania skierowanej w niniejszej sprawie do sądu administracyjnego skargi z uwagi na jej niedopuszczalność (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Zgodnie, bowiem z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a., a na co wskazywano już na wstępie niniejszych rozważań, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć przy tym sytuację, w której stronie nie przysługuje środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2 tego przepisu). Tymczasem w niniejszej sprawie ostatecznym było postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r., zaś środkiem zaskarżenia służącym od niego stronie była jedynie skarga do sądu administracyjnego, zgodnie zresztą z pouczeniem zawartym w tymże akcie. Natomiast strona złożyła w dniu 22 kwietnia 2010 r. pismo wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa przez bezzwłoczne rozpoznanie sprawy. Z treści postanowienia z dnia [...] lipca 2010 r. wydanego w wyniku tego wniosku nie można jednak odczytać, w jaki sposób pismo to zostało przez organ zakwalifikowane, czy jako wniosek o wznowienie postępowania, czy też jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Dostrzec należy również i tę kwestię, że co prawda mylące dla strony mogło być pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, w którym wskazano na różne środki zaskarżenia, to jednak wyeksponować przede wszystkim należało tę okoliczność, że pouczenie powyższe nie było dla Sądu pierwszej instancji wiążące. Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, Sąd pierwszej instancji winien był jednak wśród innych warunków formalnych zbadać kwestię wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie. W warunkach niniejszej sprawy, obowiązkowi temu Sąd pierwszej instancji bezsprzecznie uchybił, nie dostrzegając nieusuwalnego braku skargi określonego w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności przytoczyć należy, podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 8 grudnia 2009 r. (sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r., z. 3, poz. 40), zgodnie z którym to stanowiskiem "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego". Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, stwierdzając wystąpienie m.in. przesłanki z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. ustawodawca nie pozostawił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w tym względzie żadnej swobody decyzyjnej, nakazując mu postanowieniem uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. Niedopuszczalność złożenia skargi na akt w tejże skardze wymieniony powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł merytorycznie rozpoznać podniesionych we wniesionej skardze kasacyjnej zarzutów. Z powyższych względów na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia. Orzeczenie dotyczące zwrotu uiszczonego wpisu w związku z wniesioną skargą kasacyjną stosownie do dyspozycji art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. winien wydać Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.