II OSK 70/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...]Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 321/09 w sprawie ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 321/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; w pkt II stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku; a w pkt III zasądził od Wojewody Lubelskiego na rzecz skarżących kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Lublinie pismem z dnia 6 listopada 2008 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego na działce nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w L. Prezydent Miasta Lublina postanowieniem z dnia 16 grudnia 2008 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie projektu zagospodarowania z naniesionymi odległościami ściany oporowej od istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przekroju ściany oporowej z naniesionymi rzędami terenu od strony budynku mieszkalnego i drogi dojazdowej oraz wykazania spełnienia warunków określonych w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do budynku wielorodzinnego. Następnie Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Lublinie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego na działce nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w L. M. i S. S. oraz M. S. pismami z dnia 19 stycznia 2009 r. wnieśli do Wojewody Lubelskiego odwołania od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania M. i S. S., decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 28, 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Natomiast postępowanie odwoławcze w sprawie M. S. umorzył na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które to rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie do Naczelnego Sądu Administracyjnego (sprawa sygn. akt II OSK 69/10). Pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. M. i S. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 321/09, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż w dacie składania przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego muru oporowego inwestycja ta była już rozpoczęta i częściowo zrealizowana, na co wskazuje treść wniosku o udzielenie pozwolenia, zgromadzone w sprawie dokumenty i stwierdzenia stron oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem Sądu decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, a nie inwestycji już częściowo wykonanych. Prezydent Miasta Lublin działający jako organ architektoniczno-budowlany I instancji obowiązany był w tej sytuacji do wydania decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. W ocenie WSA w Lublinie Wojewoda Lubelski rozpoznając i ponownie rozstrzygając sprawę nie usunął wskazanych naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, i tym samym uchybił przepisom art. 7 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie stanowiska organu I instancji. Zdaniem Sądu zarówno organ I jak i II instancji obowiązane były ustalić zaistniały w sprawie stan faktyczny, dokonując w tym celu analizy udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych zatwierdzającego jednocześnie przedłożony projekt budowlany (decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] listopada 2006 r.) oraz ewentualnie dokonując oględzin terenu budowy. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji także z obrazą art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Pismem z dnia 19 listopada 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 425/09 złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie: 1) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, poprzez przyjęcie, że w warunkach przedmiotowej sprawy, po wydaniu ostatecznej i prawomocnej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin (decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. znak: [...]) nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z realizacją muru oporowego zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym przy ul. [...] w L., Prezydent Miasta Lublina oraz Wojewoda Lubelski nie są organami właściwymi do rozpatrzenia sprawy wydania decyzji o pozwoleniu na dokończenie budowy muru oporowego; 2) art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu braku właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie rozpatrzenia wniosku inwestora o dokończenie budowy muru oporowego usytuowanego przy ul. [...] w L.; 3) art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w warunkach niniejszej sprawy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodatkowo zarzucono zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy właściwy jest przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., z uwagi na naruszenie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co upoważniło Sąd do uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć art. 133 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy. Tak więc stan faktyczny sprawy wynikający z przesłanych akt, nie jest obcy Sądowi i niezależnie od wcześniej podjętych działań przez organy administracji publicznej w danej sprawie, Sąd orzekając musi brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Granice "danej sprawy", wyznaczające zakres rozstrzygnięcia Sądu, o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., należy w tym przypadku rozumieć w znaczeniu materialnym a nie procesowym, jak sugeruje się błędnie w skardze kasacyjnej stwierdzając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie "orzekł poza granicami sprawy". O szerokim materialnym rozumieniu pojęć: "w granicach danej sprawy", "w granicach sprawy", użytych w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., może świadczyć to, że zgodnie z tym ostatnim przepisem "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia" (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 291–296, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006, s. 302–303). Sąd kontrolując pod względem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. Lublin Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zezwalającą na dokończenie budowy muru oporowego, nie mógł nie wziąć pod uwagę wcześniejszych okoliczności sprawy oraz wydanych w tej sprawie przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i organy nadzoru budowlanego aktów administracyjnych (decyzje, postanowienia). Zarzuty naruszenia prawa materialnego zamieszczone w pkt 1–3 skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, bowiem nie znajdują oparcia w stanie faktycznym sprawy oraz nie biorą pod uwagę wskazanych tam przepisów Prawa budowlanego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego), powinien dokonać niezbędnych ustaleń wyjaśniając, czy istnieją warunki do wydania takiej decyzji, biorąc pod uwagę przepisy art. 28 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego. Dla wyjaśnienia, czy rozpoczęcie budowy muru porowego miało miejsce w oparciu o decyzję Prezydenta M. Lublina nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., czy też nie, Prezydent M. Lublina powinien sam przeanalizować ww. decyzję, a nie opierać się na ustaleniach i wnioskach organów nadzoru budowlanego, które są bardzo wątpliwe. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] lipca 2008 r., bowiem można wywnioskować, że w dacie wydania tej decyzji budowa muru oporowego była już rozpoczęta, trwała. Natomiast mur ten był zaznaczony tylko w części graficznej zatwierdzonego projektu budowlanego, z czego wyciągnięto wniosek, że "w tej sytuacji brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że omawiana budowla jest samowolą budowlaną". Zastępca Dyrektora Wydziału Architektury, Budownictwa i Urbanistyki w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. ([...]) skierowanym do [...] Komitetu Protestacyjnego ul. [...],[...], stwierdziła, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. ([...]), nie obejmowała muru oporowego. Powyższe materiały jednoznacznie raczej wskazują, że faktyczna budowa muru oporowego została rozpoczęta z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym, "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1" (art. 32 ust. 4 lit. a/ Prawa budowlanego). Nie można więc w tej sytuacji również mówić o naruszeniu przepisów art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Fakt wydania wcześniej przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie powinien być przeszkodą do zakończenia tej sprawy zgodnie z prawem. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., pomimo tego że jest ostateczna i prawomocna powinna być poddana kontroli w jednym z trybów nadzwyczajnych (art. 145, art. 156 k.p.a.), gdyż jej rozstrzygnięcie budzić może uzasadnione wątpliwości. Wszystkich tych okoliczności związanych z budową muru oporowego i zastosowaniem w stosunku do tego zamierzenia budowlanego właściwych przepisów Prawa budowlanego, organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły. Nie jest więc trafny zarzut (4) naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. W całej rozciągłości należy się zgodzić z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jeżeli sporny mur oporowy (w części) został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, na co wskazują materiały sprawy, to powinien mieć tu zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z możliwością ewentualnej legalizacji tej inwestycji, a nie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast gdyby przedmiotowy mur oporowy został wybudowany na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, to po co było wstrzymanie robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. a następnie nakazanie decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. zaniechania dalszych robót budowlanych związanych z realizacją muru oporowego. Zbędne też w takiej sytuacji, byłoby wydawanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, związanych z dokończeniem budowy muru oporowego. Gdyż w takiej sytuacji, jak słusznie zauważa Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, ta druga decyzja (na dokończenie budowy), byłaby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Organy administracji architektoniczno-budowlanej zobligowane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.) i nie mogą w tym zakresie bezkrytycznie opierać się na ustaleniach innych organów zawartych w aktach administracyjnych, które nie były poddane sądowej kontroli legalności. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.