II OSK 69/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 322/09 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r., 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. S. kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 322/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w L. pismem z dnia 6 listopada 2008 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego na działce nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w L. Prezydent Miasta Lublina postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie projektu zagospodarowania z naniesionymi odległościami ściany oporowej od istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przekroju ściany oporowej z naniesionymi rzędami terenu od strony budynku mieszkalnego i drogi dojazdowej oraz wykazania spełnienia warunków określonych w § 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w stosunku do budynku wielorodzinnego. Następnie Prezydent Miasta Lublina decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego na działce nr [...],[...],[...],[...] przy ul. [...] w L. M. S. pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. wniosła do Wojewody Lubelskiego odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania M. S. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, iż przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę określa art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu w niniejszej sprawie obejmuje zaś działki nr [...],[...],[...],[...] i [...], których M. S. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą którejkolwiek z tych działek, co oznacza, że nie jest uczestnikiem postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę muru oporowego Pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. M. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 322/09, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2010 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że budynek wielorodzinny w którym zamieszkuje skarżąca znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (muru oporowego). Jednakże skarżąca nie posiada ani do budynku ani do gruntu znajdującego się pod nim żadnego tytułu prawnego wymienionego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca nie jest bowiem właścicielem, użytkownikiem wieczystymi ani zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Sam fakt posiadania własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu znajdującego się w budynku leżącym w obszarze oddziaływania obiektu nie tworzy uprawnień bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponieważ zgodnie z art. 244 k.c., własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego jest ograniczonym prawem rzeczowym, które ma własne ustawowo zdefiniowane cechy, nie podlegające modyfikacji. Oznacz to, że własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie jest własnością lecz jest prawem na rzeczy cudzej, której właścicielem jest konkretna spółdzielnia mieszkaniowa. W imieniu Spółdzielni działa zarząd, który reprezentuje ją także na zewnątrz. Spółdzielnie mieszkaniowe są też reprezentantami interesów swoich członków. Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy członkowie spółdzielni, nie zgadzają się ze stanowiskiem władz spółdzielni, które ich zdaniem narusza ich prawa wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu, mogą stanowisko to kwestionować bądź to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego regulowanego przepisami ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że skarżąca wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego postępowania, w którym decyzja ta została wydana. W konsekwencji czego należało umorzyć postępowanie odwoławcze. Pismem z dnia 20 listopada 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 322/09 złożyła M. S. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 251 k.c. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez pozbawienie osoby, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe – spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, podlegające ochronie prawnej jak własność, możliwości zapewnienia i ochrony w postępowaniu budowlanym poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, jej uzasadnionego interesu, wskutek odmowy uznania za stronę postępowania administracyjnego; 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a) i b) p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. i w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w zakresie uznania za stronę postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę osoby, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej przez spółdzielnię mieszkaniową i sprzeczność interesów tej spółdzielni i jej członka. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna ma jednak usprawiedliwione podstawy. Należy zgodzić się z poglądem, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa jakie podmioty są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Jednak nie oznacza to, że podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zostały tam wskazane w oparciu o inne przesłanki bądź kryteria, niż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Ustawodawca wprowadzając przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, chcąc ograniczyć podmiotowo krąg stron w tym postępowaniu, wymienił tam tylko niektóre podmioty mające interes prawny w sprawie, co nie oznacza, że inne podmioty nie mają interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak np. wymienione w art. 3 pkt 11, czy też w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, co należy w pewnych wyjątkowych przypadkach też brać pod uwagę. Nie można więc zgodzić się z poglądem, "że pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przestało być uzależnione od posiadania interesu prawnego w tej sprawie (...)". Ograniczenie podmiotowe wynikające z przepisów art. 28 ust. 2, art. 40 ust. 3 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, bez wątpienia ingerują w sferę praw i wolności chronionych konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64, art. 78 Konstytucji RP), chociaż zakres tych ograniczeń nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W związku z powyższym dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego ograniczających krąg stron w stosunku do art. 28 k.p.a., który mimo wszystko należy traktować jako pewien wzorzec "konstytucyjny" i punkt odniesienia w państwie prawnym, nie można zapominać o art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który w świetle powyższych rozważań należy widzieć jako przepis o charakterze zasady ogólnej w Prawie budowlanym. Tym bardziej, że w tym przypadku można było mieć poważne wątpliwości, czy przy wydawaniu decyzji od której skarżąca złożyła odwołanie, powinien mieć zastosowanie art. 28 Prawa budowlanego, co wynika z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 425/09 i II SA/Lu 321/09. Prawdą jest, jak podnosi się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "skarżąca nie posiada ani do budynku ani do gruntu znajdującego się pod nim żadnego tytułu prawnego wymienionego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego", jednak posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku leżącym w obszarze oddziaływania obiektu, które zgodnie z art. 244 k.c. jest ograniczonym prawem rzeczowym, do ochrony którego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.). Poza tym przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w sytuacji takiej, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, kiedy trudno przyjąć, że interes prawny inwestora (Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]") jest zbieżny z interesem prawnym skarżącej, nie może wykluczać ochrony wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. W niniejszym przypadku ewidentnie wynika, że na skutek istniejącej sprzeczności interesów, nie można oczekiwać aby Spółdzielnia Mieszkaniowa w postępowaniu administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym reprezentowała interes skarżącej. Możliwość kwestionowania decyzji Spółdzielni w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego regulowanego przepisami ustawy z dnia 13 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania cywilnego, jak wskazuje się w zaskarżonym wyroku, nie może zastępować i wykluczać udziału skarżącej jako strony w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów prawa administracyjnego. Należy zauważyć, że zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, osoby którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie muszą być członkami spółdzielni. W związku z powyższym należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej i ich uzasadnieniem, że zostały naruszone przepisy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy oraz art. 251 k.c. Rozpoznawana sprawa z uwagi na ww. regulacje prawne oraz ewidentną sprzeczność interesów skarżącej z interesami Spółdzielni Mieszkaniowej wymagała rozważenia, czy nie został naruszony w tej sprawie własny zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny skarżącej w związku z czym przysługiwał jej status strony w postępowaniu. W ocenie Sądu kasacyjnego niniejsza sprawa powinna być rozpoznawana jako jeden z wyjątków, do których nawiązuje się w orzecznictwie, kiedy osoba posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, pomimo ograniczeń wynikających z przepisów Prawa budowlanego, ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, powinna mieć przymiot strony w postępowaniu (wyrok SN z 22 listopada 1985 r., II CR 149/85; wyrok NSA z 3 lipca 2001 r., IV SA 1610/99; wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2006 r., VII SA/Wa 254/06; wyrok WSA w Warszawie z 1 kwietnia 2006 r., VII SA/Wa 935/05; wyrok NSA z 15 marca 2006 r., II OSK 634/05; wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r., II OSK 794/05, wyrok NSA z 8 maja 2009 r., II OSK 722/08, wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1283/09; wyrok NSA z 5 marca 2010 r., II OSK 494/09). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.