II OSK 702/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 19 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Spółki komandytowej w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 148/16 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Spółki komandytowej w C. na bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego w przedmiocie podjęcia uchwały I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Spółki komandytowej w C. na rzecz Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 148/16 (dalej wyrok z 19 grudnia 2016 r.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego [...] Spółki komandytowej w C. (dalej PHU albo spółka) na bezczynność Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego (dalej Sejmik) w przedmiocie podjęcia uchwały. Wyrok ten został wydany w następującym stanie prawnym i faktycznym: Spółka PHU pismem z dnia 8 lutego 2016 r., działając na podstawie art. 38 ust. 3b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm., dalej u.o.), zwróciła się do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego o zmianę uchwały Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., nr XVI/219/12 w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem perspektyw na lata 2018 - 2023 (dalej uchwała z 29 czerwca 2012 r.). Z uwagi na brak odpowiedzi organu, pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. spółka wezwała Sejmik do usunięcia naruszenia prawa, w postaci niepodjęcia uchwały zmieniającej uchwałę z 29 czerwca 2012 r. w zakresie zmiany statusu istniejącej zastępczej instalacji mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych zlokalizowanej w miejscowości Chojnica, gmina Mirosławiec, i ujęcie jej w tej uchwale jako istniejącą regionalną instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych dla szczecineckiego regionu gospodarki odpadami. Uchwałą z dnia 26 kwietnia 2016 r., nr XI/236/16, Sejmik uznał wezwanie za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że wprawdzie instalacja zarządzana przez spółkę została oddana do użytkowania, uzyskała decyzję administracyjną pozwalającą na przetwarzanie odpadów, a kontrola Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska potwierdziła fakt jej wybudowania i spełnienia wymagań stawianych instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, to jednak przepisu nakazującego wpis instalacji do uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, nie należy interpretować w oderwaniu od regulacji zawartych w ustawie o odpadach, które stanowią, że instalacja o statusie regionalnej podlega obligatoryjnemu wykreśleniu z uchwały o wykonaniu w przypadku łamania przepisów prawa ochrony środowiska. Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. spółka złożyła do WSA skargę na bezczynność Sejmiku, polegającą na braku podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę z dnia 29 czerwca 2012 r., wnosząc o zobowiązanie organu do podjęcia tej uchwały. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, z uwagi na regulację art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm., dalej u.s.w.), zgodnie z którym sąd nie jest władny zobowiązać organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu, a jedynie może zobowiązać do tego organ nadzoru. Wyrokując w niniejszej sprawie, WSA stwierdził, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), nie przewiduje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu samorządu wojewódzkiego w zakresie działalności prawotwórczej, w tym w przedmiocie niewydania aktu prawa miejscowego. W dalszej części uzasadnienia, sąd I instancji zwrócił wszakże uwagę, że nie można a priori odrzucić możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu województwa w zakresie jakichkolwiek działań, które w świetle prawa dokonywane mają być obligatoryjnie. Literalne brzmienie art. 91 ust. 1 u.s.w. na wyłączenie takie bowiem nie zezwala, a w pojęciu "czynności" mieszczą się wszystkie działania organów samorządowych wykonujących swe ustawowe zadania. Odesłanie w przepisie tym do art. 90, sugeruje formalną dopuszczalność wniesienia skargi w pełnym zakresie. Ponadto art. 3 § 3 p.p.s.a. jednoznacznie przewiduje możliwość rozszerzenia zakresu przedmiotowego objętego kontrolą sądu administracyjnego, w przypadku gdy tak stanowią ustawy szczególne. W konsekwencji, ograniczając wykładnię do treści art. 91 ust. 1 u.s.w., sąd I instancji uznał, że przepis ten dopuszcza wniesienie skargi na bezczynność organu we wszystkich przypadkach, gdy odpowiedni przepis prawa nakłada na organ samorządowy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu zadań publicznych, a organ nie dopełni tego obowiązku, czym narusza interes prawny skarżącego. Dopatrując się istnienia w niniejszej sprawie interesu prawnego PHU do wniesienia skargi, której przedmiotem pozostaje żądanie uwzględnienia w uchwale w sprawie Wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego należącej do niej instalacji przetwarzania odpadów, WSA uznał, że nie znajduje ono merytorycznego oparcia w obowiązującej regulacji prawnej. O ile bowiem literalne brzmienie art. 91 ust. 1 u.s.w. określa szeroko możliwość wniesienia skargi przez podmiot, którego prawa zostały naruszone wskutek bezczynności organu, wprowadzając jako jedyne ograniczenie wymóg istnienia w ustawodawstwie normy obligującej organ do wykonania konkretnej czynności, o tyle art. 91 ust. 2 u.s.w. prawo to istotnie ogranicza. Stosownie bowiem do tego przepisu w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może jedynie nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. Oznacza to w konsekwencji, że sąd nie jest władny zobowiązać organu pozostającego w bezczynności do wydania aktu (jak ma to miejsce w art. 149 P.p.s.a.) a jedynie może zobowiązać do tego organ nadzoru (Prezesa Rady Ministrów, wojewodę lub RIO – por. art. 8 ust. 1 u.s.w.). Tym samym, rozstrzygnięcie takie możliwe jest jedynie w przypadkach, gdy organ nadzoru może w konkretnej sprawie podjąć zarządzenie zastępcze, niedopuszczalne jest zaś w odniesieniu do działalności prawotwórczej organu. Żaden bowiem przepis nie upoważnia organu nadzoru do zastąpienia organu uchwałodawczego jednostki samorządowej i wydania w jego imieniu aktu prawa miejscowego, rozwiązanie takie poprzez wkroczenie organu nadzoru w działalność prawotwórczą godziłoby zresztą już w same podstawy funkcjonowania samorządu terytorialnego. W konsekwencji stwierdzić należało, że choć w świetle art. 91 ust. 1 u.s.w. wniesienie skargi przez podmiot, którego prawa są naruszone wskutek bezczynności organu nie podejmującego nakazanej prawem uchwały, wydaje się dopuszczalne, to w konsekwencji łącznej wykładni art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.s.w. uznać należało, że skarga nie mogła jednak dotyczyć działań prawotwórczych, w tym wydawania aktów prawa miejscowego, albowiem przepisy nie zezwalają w tej mierze na wydanie wyroku, o którym mowa w art. 91 ust. 2 u.s.w. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu nadzoru do zastąpienia organu samorządowego i wydania w jego "zastępstwie" aktu mającego charakter aktu prawa miejscowego. Z mocy zaś art. 149 p.p.s.a., ograniczającego dopuszczalność wydania w przepisie tym wskazanego wyroku do przypadków uwzględnienia skarg na bezczynność jedynie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. niedopuszczalnym jest wydanie przez sąd wyroku zobowiązującego bezpośrednio Sejmik do wydania w określonym terminie aktu prawa miejscowego, bądź przynajmniej stwierdzającego, że bezczynność istotnie miała miejsce. W konsekwencji, sąd I instancji stwierdził, że nawet w przypadkach gdy organ samorządu terytorialnego zobligowany jest do podjęcia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, bezczynność w tym zakresie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a ewentualne skargi i wnioski kierowane mogą być do organu nadzoru, który w razie stwierdzenia powtarzającego się naruszenia przez Sejmik prawa, ma odpowiednie kompetencje (por. np. art. 84 ust. 1 i 2 u.s.w). Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o. nie przewiduje żadnego terminu, w jakim uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, w razie zajścia przewidzianej w przepisie tym przesłanki, powinna zostać zmieniona, a do działań prawotwórczych organu samorządu nie mają zastosowania odnośne przepisy k.p.a. W skardze kasacyjnej z 21 lutego 2017 r. PHU reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło w całości wyrok z 19 grudnia 2016 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 91 ust. 2 u.s.w., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że sąd administracyjny nie jest władny nakazać organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, jeżeli skarga dotyczy działań prawotwórczych organu oraz przez przyjęcie, że jeżeli sąd administracyjny nie jest władny nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, wówczas skarga winna być oddalona, co doprowadziło do oddalenia skargi, 2) art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o., przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na uznaniu, że brak określenia terminu do podjęcia uchwały powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności oraz że wątpliwości organu co do zakwalifikowania instalacji jako regionalnej uzasadniają niepodjęcie przedmiotowej uchwały, co doprowadziło do oddalenia skargi. Skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Sejmik wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdziwszy wystąpienia którejkolwiek ze wskazanych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności, był ograniczony do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie okazały się usprawiedliwione. Chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez sąd I instancji art. 91 ust. 2 u.s.w. WSA, w sytuacji wniesienia skargi dotyczącej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa, nie może nałożyć na organ nadzoru obowiązku wydania zarządzenia zastępczego, które "zastąpiłoby" uchwałę sejmiku województwa w tej sprawie będącej aktem prawa miejscowego, a której nie wydał powyższy organ samorządu województwa. Brak jest bowiem podstawy prawnej, rangi ustawowej, do wydania takiego orzeczenia sądu, ponieważ art. 91 ust. 2 u.s.w. nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do przejęcia tego rodzaju kompetencji prawotwórczych, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę samodzielności województwa jako jednostki samorządu terytorialnego, o której stanowi przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jak trafnie zauważył to sąd I instancji, żaden przepis nie upoważnia ani organu nadzoru, ani sądu administracyjnego do zastąpienia czy też nakazania organowi uchwałodawczemu jednostki samorządu terytorialnego wydania aktu prawa miejscowego o ściśle określonej treści. Konstytucja bowiem, w art. 94, przyznaje prawo stanowienia aktów praw miejscowego wyłącznie organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej, zastrzegając jednocześni, by akty te były wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także kolejny ze sformułowanych zarzutów kasacyjnych, dotyczący naruszenia przez sąd I instancji art. 38 ust. 3 pkt 2 u.o. Przepis ten stanowi, że uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami podlega obligatoryjnej zmianie w przypadku zakończenia budowy i oddania do użytkowania ponadregionalnej spalarni odpadów komunalnych określonej w wojewódzkim planie gospodarki odpadami. Stosownie do art. 38 ust. 3a u.o., do zmiany uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami dochodzi na pisemny wniosek prowadzącego instalację. W niniejszej sprawie, co wynika zarówno z odpowiedzi na skargę, jak i odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sejmik powziął istotne wątpliwości co do przedłożonych przez skarżącą kasacyjnie dokumentów potwierdzających zakończenie budowy i oddanie do użytku regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Poza tym, jak stwierdził to sąd I instancji, do działań prawotwórczych organu samorządu terytorialnego nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Uwzględnienie danej instalacji, jako planowanej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w akcie prawa miejscowego, należy do wyłącznej kompetencji prawotwórczej sejmiku województwa. Sejmik w akcie prawa miejscowego rozstrzyga władczo o statusie prawnym indywidualnie określonych instalacji, które muszą spełniać wszystkie nałożone przez prawodawcę wymagania. Oznacza to, że tego rodzaju akt prawa miejscowego wykazuje cechy tzw. generalnego aktu administracyjnego. Ponadto, z woli ustawodawcy, przyznanie tego rodzaju statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych tylko w formie uchwały sejmiku województwa, pozbawia przedsiębiorców prowadzących takie instalacje środków ochrony prawnej o charakterze procesowym, które przewidziane są w ogólnej procedurze administracyjnej regulującej wydawanie decyzji administracyjnych, a więc indywidualnych aktów administracyjnych. Natomiast sąd administracyjny - bez odpowiedniej ingerencji ustawodawcy - nie może przyznawać sobie normy kompetencyjnej w sytuacji prawnej i faktycznej tzw. bezczynności prawotwórczej sejmiku województwa (wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/15, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przytoczony powyżej pogląd uznając, że z tego powodu niedopuszczalnym jest domniemywanie, że brak ustalenia w art. 38 ust. 3 u.o. terminu do podjęcia uchwały należy interpretować w ten sposób, że powinna ona zostać podjęta niezwłocznie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w pkt I wyroku, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W pkt II wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz inwestora kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.