II OSK 710/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1332/19 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. B. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1332/19 oddalił skargę R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Starosta [...] decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej na działce nr [...] zlokalizowanej w miejscowości S., obręb [...]. Regionalny Zarząd Gospodarki w P. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wstrzymania wykonania ww. decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że decyzję tę wydano z rażącym naruszeniem prawa poprzez: udzielenie pozwolenia na budowę na działce położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, objętej ustawowym zakazem wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych zgodnie z art. 88I ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obowiązującej na dzień wydania spornej decyzji Starosty [...]: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121; dalej: Prawo wodne), a także naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obowiązującej na dzień wydania spornej decyzji Starosty [...]: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332; dalej: Prawo budowlane) i wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów, tj. decyzji zwalniającej od zakazów wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, o której mowa w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. Po wszczęciu z urzędu postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania R. B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) decyzją z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S., uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] ([...]). Powyższa działka położona jest na obszarze oznaczonym w ww. miejscowym planie symbolem "MU" - tereny zabudowy mieszanej mieszkaniowej i usługowej, a niewielka jej część na obszarze oznaczonym symbolem "RL1" - tereny rolne zagrożone powodzią. Zaznaczył, że projektowana inwestycja znajduje się w całości na terenie oznaczonym symbolem "MU". Organ zacytował treść § 18 pkt 1 ww. miejscowego planu i stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z jej treścią i nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dalej organ wskazał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. przy piśmie z [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] przekazał Staroście [...] mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego sporządzone przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Jednocześnie przy ww. piśmie RZGW w P. przekazał Staroście [...] podsumowanie przepisów prawnych w zakresie uwzględniania map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza ww. map zagrożenia powodziowego wykazała, że działka nr ewid. [...], obręb ewid. [...] zlokalizowana jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat. W związku z powyższym GINB uznał, że Starosta [...], wydając kontrolowaną decyzję z [...] września 2017 r. nr [...], niewątpliwie miał wiedzę, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Dalej GINB przytoczył fragment uzasadnienia decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r. nr [...] znak: [...], wydanej po rozpatrzeniu odwołania R. B. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na terenie przedmiotowej działki nr ewid. [...]. W powyższej decyzji wskazano: "W analizowanym przypadku dokumentem pozwalającym na określenie lokalizacji terenu prowadzenia robót w ramach obszarów szczególnego zagrożenia powodzią są mapy zagrożenia powodziowego opracowane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, obowiązujące od dnia 15 kwietnia 2015 r. Na podstawie obowiązujących map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]) ustalono, że działka o nr ewid. [...] z obrębu [...], znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Warty, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat). Rzędne zwierciadła wody na wysokości ww. działki wynoszą przy przepływie Q1% - 27,54 m n.p.m., a przy przepływie Q10% - 27,11 m n.p.m. Biorąc pod uwagę rzędne terenu tj. 26,5-26,8 m n.p.m., należy mieć na uwadze, że teren ten w przypadku wystąpienia wody 1% będzie pokryty wodą o głębokości 74-104 cm. (...) Należy mieć na uwadze, że mapy zagrożenia powodziowego, na podstawie których określono położenie terenu przedmiotowej działki w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, obowiązują od 15 kwietnia 2015 r. Zgodnie z powyższym z uwagi na datę uchwalenia wskazanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przedstawia on aktualnych informacji w zakresie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi i wynikających z tego ograniczeń". Organ przywołał treść art. 88I ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz stosowne przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że zgodnie z § 50.1 pkt 1 ww. miejscowego planu w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią rzeki Warty, którego granice określono na rysunku planu, zabrania się wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią, w szczególności wykonywania urządzeń wodnych oraz wznoszenia innych obiektów budowlanych. Natomiast stosownie do treści § 50.1 ust. 2 pkt 1 ww. miejscowego planu, jeżeli nie utrudni to ochrony przed powodzią, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może, w drodze decyzji, na obszarach, o których mowa w ust. 1, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. GINB zauważył, że wprawdzie Starosta [...] wydał kontrolowaną decyzję w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie uwzględniał obowiązujących na dzień wydania ww. decyzji o pozwoleniu na budowę obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, to jednak Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. przy piśmie z 15 kwietnia 2015 r. przekazał temu organowi mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. Z map zagrożenia powodziowego obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji z [...] września 2017 r. wynika, że działka nr ewid. [...] znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Warty, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat). W związku z powyższym GINB stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88I ust. 1 pkt 1 oraz art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, z uwagi na nieuzyskanie przez inwestora przed wydaniem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej od zakazu, o którym mowa art. 88I ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W ocenie organu istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, że rażąco naruszono wskazane powyżej przepisy, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Ocenił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Wszelkie unormowania dotyczące ochrony gruntów przed powodzią winny być bowiem przestrzegane w sposób restrykcyjny, ponieważ minimalizują zagrożenie powodziowe i gwarantują bezpieczeństwo na obszarach znajdujących się w sąsiedztwie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Utrzymanie w mocy kontrolowanej decyzji byłoby próbą obejścia przepisu art. 88I ust. 1 Prawa wodnego, zakazującego budowy obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, chyba że inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającą od ww. zakazu. GINB podkreślił przy tym, że Starosta miał wiedzę, że działka nr ewid. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki Warty, zaś inwestor nie uzyskał decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającej od zakazu, o którym mowa art. 88I ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. R. B. zaskarżył powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów: 1) przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; 2) przepisów prawa materialnego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88I ust. 1 i 2 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 listopada 2019 r. oddalił skargę. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji GINB, podzielając ocenę tego organu w zakresie stwierdzenia nieważność decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. W ocenie Sądu wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wada zaistniała w rozpatrywanej sprawie, gdyż ww. decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88I ust. 1 pkt 1 oraz art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. Sąd wskazał za organem, że Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. B. pozwolenia na budowę na działce położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, objętej ustawowym zakazem wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych zgodnie z art. 88I ust. 1 Prawa wodnego. Powyższa decyzja narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ została wydana bez uprzedniego uzyskania przez inwestora, wymaganej przepisami szczególnymi, decyzji zwalniającej od zakazów wykonywania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, o której mowa w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu GINB prawidłowo uznał, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 88I ust. 1 pkt 1 oraz art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że w niniejszej sprawie naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu organ procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wyjaśnił, że w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności organ obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanej decyzji. W tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W konsekwencji Sąd uznał, że GINB słusznie stwierdził, że weryfikowana decyzja jest dotknięta wadą nieważności. Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że organy pominęły, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy S. uchwalony został w 2010 r., czyli ponad 5 lat wcześniej niż pojawiły się mapy zagrożeń powodziowych. Skarżący podniósł, że ww. miejscowy plan nie zawierał żadnych zastrzeżeń i nie stwierdzono wówczas, aby działka nr [...] należąca do skarżącego znajdowała się na terenie zagrożonym powodzią. Sąd stwierdził, że istotnie mapy zagrożenia powodziowego, na podstawie których określono położenie terenu przedmiotowej działki w granicach obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, obowiązują od 15 kwietnia 2015 r., natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w S. z [...] czerwca 2010 r. Ponadto ów miejscowy plan nie uwzględniał obowiązujących na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ([...] września 2017 r.) obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (plan nie został zaktualizowany). Powyższe nie oznacza jednak, zdaniem Sądu, że nie należy stosować map zagrożenia powodziowego tylko z tego powodu, że nie zostały ujęte i zaktualizowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w P. przy piśmie z 15 kwietnia 2015 r. przekazał Staroście [...] mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego. Z ww. map zagrożenia powodziowego obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] wynika, że działka nr ewid. [...], na której zaprojektowano sporną inwestycję, znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki Warty, w zasięgu zalewu wodą o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia (tj. raz na 100 lat). W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Starosta [...] wydając kontrolowaną decyzję z [...] września 2017 r. nr [...] niewątpliwie miał wiedzę, że działka inwestycyjna nr ewid. [...] znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Podobnie za nieskuteczny Sąd ocenił zarzut skarżącego, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego nie wpłynęły do wszystkich komórek organizacyjnych starostwa. Wyjaśnił, że informacje te zostały przekazane Staroście, który jest odpowiedzialny za zapewnienie warunków sprawnej organizacji pracy oraz praworządnego i efektywnego funkcjonowania starostwa. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi Sąd nie zgodził się ze skarżącym, że organy błędnie ustaliły rzędne terenu działki nr [...] uznając, że wynoszą 26,5 - 26,8 m n.p.m. Skarżący podniósł, że wg mapy sytuacyjno-wysokościowej z 6 maja 2019 r., sporządzonej na wniosek skarżącego przez uprawnionego geodetę, te rzędne wynoszą 27,8 - 27,9 m n.p.m., co oznacza, że przedmiotowa działka nie znajduje się na poziomie zagrożonym powodzią i skarżący nie miał obowiązku uzyskana zezwolenia, o którym mowa w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego. Sąd zauważył, że przedstawiona przez skarżącego mapa sytuacyjno-wysokościowa została wykonana 6 maja 2019 r., natomiast organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie stwierdzenia nieważności w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, tj. w dniu [...] września 2017 r. Ze znajdujących się w aktach sprawy, obowiązujących na dzień wydania kontrolowanej decyzji map zagrożenia powodziowego (arkusz: [...]) wynika, że rzędne terenu działki skarżącego o nr ewid. [...] wynoszą 26,5 - 26,8 m n.p.m., co prawidłowo zostało ustalone przez organy. Natomiast podniesienie terenu działki skarżącego w latach następnych nie ma wpływu na ustalenie, że na dzień wydania kontrolowanej decyzji działka skarżącego znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia. Ponadto Sąd wskazał, że decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] września 2017 r. znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r. nr [...]) nakazano skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią poprzez usunięcie składowanej ziemi przy płocie, składowanych materiałów oraz tymczasowego budynku blaszanego z obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na działce nr ewid. [...]. Sąd nie stwierdził również naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec podnoszonego w skardze braku przez organ rozważań w zakresie: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych i gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja. Skarżący podniósł, że praktycznie wybudował już dom na spornej działce i unieważnienie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę pociągnie za sobą nieodwracalne skutki. W ocenie Sądu skarżący posiadał wiedzę, że realizuje budowę budynku mieszkalnego na działce znajdującej się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Z akt sprawy wynika bowiem, że już [...] lipca 2017 r. (a więc jeszcze przed wydaniem kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią i niepowodującego zanieczyszczenia wód na działce nr ewid. [...] w związku z wybudowaniem przez skarżącego tymczasowego budynku blaszanego oraz wykonaniem ogrodzenia na działce nr ewid. [...]. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. decyzji z [...] września 2017 r. (utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2019 r.) nakazującej skarżącemu przywrócenie stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią poprzez usunięcie składowanej ziemi przy płocie, składowanych materiałów oraz tymczasowego budynku blaszanego z obszaru szczególnego zagrożenia powodzią na działce nr ewid. [...]. Z powyższej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] września 2017 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i skarżący miał obowiązek uzyskania zwolnienia, o którym mowa w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, od zakazów wykonywania robót budowanych; pomimo tego skarżący rozpoczął i prawie zakończył budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, jak wynika z treści decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z [...] września 2017 r., inwestor już 1 sierpnia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o zwolnienie od zakazu wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, związanych z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego na działce nr ewid. [...]. Oznacza to, że inwestor jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę miał pełną świadomość położenia działki na terenie szczególnego zagrożenia powodzią i konieczności uzyskania stosownego zwolnienia zgodnie z Prawem wodnym. Sąd nie uwzględnił także zarzutu naruszenia art. 88I ust. 1 i ust. 2 Prawa wodnego poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że działka skarżącego znajduje się na zagrożonym powodzią terenie - oparte na mapie zagrożenia powodziowego powstałej w 2015 r., która to jest jedynie dokumentem technicznym, niemającym mocy prawnej i która nie została zweryfikowana w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r. Ustosunkowując się do powyższego Sąd stwierdził, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego są dokumentami planistycznymi i stanowią w praktyce nietechniczny środek ochrony przeciwpowodziowej mający na celu ograniczenie potencjalnych negatywnych konsekwencji powodzi. Celem powstania tych dokumentów jest właściwe zarządzanie ryzykiem, jakie powódź może stwarzać dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, gospodarki. Mapy stanowią podstawę dla racjonalnego planowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią, a tym samym dla ograniczania negatywnych skutków powodzi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R. B. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie i nieuwzględnienie rażącego naruszenia prawa przez organ, tj. przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi, poprzez: – niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez błędne ustalenie, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie objętym zagrożeniem powodziowym i skarżący miał obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, co w konsekwencji skutkowało błędną konstatacją, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, – błędne ustalenie, że interes społeczny w niniejszej sprawie dotyczący zakazu wybudowania nieruchomości na terenach zagrożonych powodzią jest zdaniem organu i Sądu na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych skarżącego do inwestowania na posiadanej działce, co jest jednoznaczne z ograniczeniem uprawnienia indywidualnego skarżącego wynikającego z prawidłowo wydanej decyzji Starosty [...] z [...] września 2017 r., – pominięcie istotnej okoliczności, tj. faktu, że w dniu wydania unieważnionej decyzji Starosty nie stwierdzono, aby działka nr [...] należąca do skarżącego znajdowała się na terenie zagrożonym powodzią, – błędne ustalenie przez Sąd na podstawie map zagrożenia powodziowego, że rzędne terenu dla terenu działki skarżącego wynoszą 26,5 - 26,8 m n.p.m., podczas gdy mapy zagrożenia powodziowego obowiązują od 15 kwietnia 2015 r., nie zostały zaktualizowane na dzień wydania decyzji i nie uwzględniają rzeczywistego stanu nieruchomości, – stwierdzenie, że przedstawiona przez skarżącego mapa sytuacyjno- wysokościowa z 6 maja 2019 r. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na datę jej wykonania, podczas kiedy jednocześnie Sąd opiera się na mapach zagrożenia powodziowego obowiązujących od 15 kwietnia 2015 r., które są nieaktualne i nie zostały w żaden sposób zweryfikowane pod względem ich prawidłowości na dzień wydania decyzji Starosty [...]; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 80 k.p.a., przejawiającego się w niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy zaskarżoną decyzją GINB słusznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji c) art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Sąd wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia wyroku w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa i ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że wydanie decyzji bez uprzedniego otrzymania zgody, o której mowa w art. 88I ust. 2 Prawa wodnego, przesądza o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 88I ust. 1 Prawa wodnego poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na działce położonej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią objętej ustawowym zakazem wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym budowy obiektów budowlanych, podczas gdy założenie, że działka znajduje się na zagrożonym powodzią terenie, zostało oparte na mapie zagrożenia powodziowego nr [...] powstałej w 2015 r., która to jest jedynie dokumentem technicznym, nie mającym mocy prawnej i która to nie została zweryfikowana w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] [...] września 2017 r. pod względem prawidłowości jej wykonania, legalności i odzwierciedlenia stanu faktycznego nieruchomości należącej do skarżonego; b) art. 88I ust. 2 Prawa wodnego poprzez błędne przyjęcie, że skarżący miał w niniejszej sprawie obowiązek uzyskania decyzji zwalniającej od zakazów, o których mowa w art. 88I ust. 1; c) art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez przypisanie mapom zagrożenia powodziowego mocy aktu prawnego wyłączającego postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, co jest jednoznaczne z tym, że w ocenie Sądu mapy będące nietechnicznym środkiem ochrony przeciwpowodziowej mogą wyłączać moc w sposób istotny i całkowicie poza jakąkolwiek kontrolą moc obowiązującą aktów prawa miejscowego stanowiących źródło prawa w myśl art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według przedłożonego zestawienia, a w przypadku braku zestawienia według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie z dnia 24 maja 2021 r. skarżący kasacyjnie podtrzymał zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 §2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej, ich uzasadnienia oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd pierwszej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja z dnia [...] września 2017 r., mocą której Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu kasacyjnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami infrastruktury technicznej, w sposób rażący narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz w zw. z art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] września 2017 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej sprawy, wbrew ocenie Sądu wojewódzkiego oraz organów administracji, nie pozwalają uznać, że doszło do takiego kwalifikowanego naruszenia ww. przepisu. Uzasadnienie takiego stanowiska wymaga przypomnienia, że - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnym - o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14, LEX nr 1987244), przy czym oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Podkreśla się, że nie chodzi o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (tak m.in. NSA w wyroku z 9 sierpnia 2016 r., II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; i z 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz kontrolowanej decyzji, przepis art. 88I ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, nie jest jednobrzmiący i może nasuwać wątpliwości, czy R. B. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien posiadać zezwolenie właściwego organu na wykonywanie robót budowlanych. Dokonując takiej oceny zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji oparły się na językowej, gramatycznej wykładni ww. przepisu. Tymczasem w doktrynie podkreśla się, że dla właściwego rozumienia przepisu prawa, przypisania mu odpowiedniego znaczenia często niezbędne jest sięgnięcie do innej niż językowa wykładni. Nie bez znaczenia zatem pozostaje m.in. miejsce danego przepisu w systemie prawnym, przy czym należy założyć, biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo. Taka systemowa wykładnia może prowadzić do wniosku, że z pozoru jasno brzmiący przepis prawny (przy uwzględnieniu jedynie wykładni językowej) traci taki walor przy uwzględnieniu zapisów dotyczących tej samej kwestii w danym akcie prawnym. I tak, art. 88I ustawy Prawo wodne został umieszczony w Dziale VA ww. ustawy "Ochrona przed powodzią". Ustawodawca w rozdziale tym wskazał, iż właściwe organy sporządzają mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego. Jednocześnie w art. 88f ust. 5 nie nałożono na jednostki samorządu terytorialnego kategorycznego obowiązku uwzględniania określonych na mapach obszarów, wskazując jedynie, że ich granice (ustawodawca odnosi się do tych, które zostały wskazane w art. 88d ust. 2, to jest dla tych, dla których sporządzono mapy ryzyka powodziowego) można uwzględniać w (...) miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy. Również z kolejnych zapisów tego rozdziału nie wynika kategoryczny obowiązek organów uwzględnienia faktu objęcia obszaru wykazanego na mapach w decyzjach, skoro w art. 88f ust. 6 ustawy wskazuje się, iż od dnia przekazania map zagrożenia powodziowego i ryzyka powodziowego jednostkom samorządu terytorialnego w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego lub warunków zabudowy na obszarach wykazanych na tych mapach (jedynie - przyp. NSA) można (a nie: "jest obowiązek" - przyp. NSA) uwzględniać poziom zagrożenia powodziowego wynikający z wyznaczenia tych obszarów. Należy przy tym zauważyć, że art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741) wskazuje, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jedną z niezbędnych przesłanek jest zgodność inwestycji z przepisami szczególnymi. Skoro ustawodawca nie nałożył w tym zakresie na organ bezwzględnych obowiązków, to co do zasady istnieje hipotetyczna możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji położonej na takim obszarze. Wbrew zatem ocenie Sądu pierwszej instancji samo sporządzenie i ewentualne przekazanie omawianych map właściwym organom nie rodzi tak kategorycznych skutków prawnych, jak wywodzą to organy administracji. Z art. 88I ustawy Prawo wodne również nie wynika, aby zezwolenie na wykonywanie wszelkich robót na omaw. obszarach wymagało bezwzględnie zezwolenia właściwego organu. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to z pewnością, wzorem innych ustaw, taki zapis byłby wprowadzony (tak jak np. w art. 36 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.). I wreszcie nie może także ujść uwadze, że ani art. 88I ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, ani przepisy Prawa budowlanego nie wskazują wprost na konieczność dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę (zgłoszenie) zezwolenia właściwego organu na wykonywanie robót. Tymczasem Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji wyprowadziły - jak się zdaje - wnioski dotyczące bezwzględnego obowiązku uzyskania takiego zezwolenia z wprowadzonego przez ustawodawcę w art. 88I ust. 1 zwrotu "zabrania się" (wykonywania robót i czynności). Uszło przy tym uwadze organu administracji oraz Sądu pierwszej instancji, że powyższy zakaz odnosi się nie do każdego rodzaju robót budowlanych, ale takich, które utrudniają ochronę przed powodzią lub zwiększają zagrożenie powodziowe. Postanowienia dotyczące braku obowiązku uwzględnienia obszarów określonych na mapach zagrożenia powodziowego w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, warunkach zabudowy lub inwestycji celu publicznego oraz wskazania, że dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej może zwolnić od zakazów wymienionych w pkt 1, jednoznacznie wskazuje, że nieuprawnione jest twierdzenie organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji, że nieprzedłożenie takiego rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowane. Tylko bowiem niedostosowanie się do bezwzględnego nakazu mogłoby stanowić o kwalifikowanym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zaistniała. Tym samym należało uznać za trafne te zarzuty skargi kasacyjnej, które odnosiły się do naruszenia przepisów prawa materialnego. Rację ma bowiem skarżący kasacyjne wskazując, że omawiane wyżej przepisy Prawa wodnego nie pozwalały na uznanie, że inwestor z całą pewnością winien przedłożyć dodatkowo zezwolenie właściwego organu na budowę objętą decyzją. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, czy skarżący miał wiedzę o tym, że działka inwestycyjna w całości została ujęta na wskazanych mapach (organy i Sąd pierwszej instancji powyższe ustalenia poczyniły w oparciu o dokumenty i rozstrzygnięcia dotyczące garażu posadowionego na tej samej działce inwestycyjnej). Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jedynie na marginesie wskazać należy, że § 50 planu stanowi wprawdzie powtórzenie treści art. 88I ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne, jednakże zakazy wprowadza jedynie dla obszarów, których granice określono na rysunku planu. Nie jest natomiast kwestionowane, że działka nr ew. [...] znajduje się poza granicami, o których mowa w tym przepisie. Należy bowiem przypomnieć, że obowiązkiem organów administracji wynikającym z art. 8 § 1 k.p.a. jest prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie ustawodawca wprost nałożył na organ architektoniczno-budowlany w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązek wezwania inwestora do usunięcia stwierdzonych w projekcie architektoniczno-budowlanym nieprawidłowości, a dopiero bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu może powodować wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. Skoro w niniejszej sprawie organ nie wezwał inwestora do ewentualnego uzupełnienia projektu budowlanego o stosowne zezwolenia, to nie można skutecznie zarzucać skarżącemu, iż posiadał wiedzę o konieczności złożenia takiego zezwolenia. Jedynie na marginesie wskazać należy, że okoliczność związana z wiedzą (lub jej brakiem) co do posiadanych zezwoleń pozostaje - co do zasady - bez znaczenia dla oceny charakteru ewentualnego naruszenia prawa. Natomiast nie zasługują na uwzględnienie, w ocenie Sądu, zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Tych ostatnich nieprawidłowości autor skargi kasacyjnej upatruje w nienależycie ustalonym stanie faktycznym i przyjęciu, że interes społeczny dotyczący zakazu zabudowy na terenie zagrożonym powodzią jest na tyle ważny i znaczący, że wymaga ograniczeń uprawnień indywidualnych do inwestowania na działce stanowiącej jego własność, pominięciu faktu, że w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stwierdzono, aby działka nr [...] znajdowała się na terenie zagrożonym powodzią, błędnym ustaleniu rzędnych dla terenu działki skarżącego, podczas gdy mapy zagrożenia powodziowego obowiązują od 15 kwietnia 2015 r. i nie zostały zaktualizowane na dzień wydawania decyzji i nie uwzględniają rzeczywistego stanu nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się również z oceną Sądu pierwszej instancji, że przedstawiona przez niego mapa sytuacyjno-wysokościowa z 6 maja 2019 r. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Oceniając powyższe zarzuty należy przypomnieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma na celu ponownej oceny trafności rozstrzygnięcia organów wg zasad określonych w art. 15 k.p.a. Rolą organu w tym postępowaniu jest ocena, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta którąś z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W takim postępowaniu, co do zasady, organy administracji nie prowadzą postępowania wyjaśniającego, a biorą pod uwagę stan faktyczny ustalony przez organy w postępowaniu zwyczajnym oraz stan prawny obowiązujący w dacie wydawania ostatecznej decyzji. Innymi słowy, zadaniem organów w tym postępowaniu jest proste zestawienie, czy ustalony stan faktyczny pozwalał na wydanie decyzji określonej treści w oparciu o wskazaną podstawę prawną. Bez znaczenia zatem, co do zasady, w takim postępowaniu pozostaje, w jaki sposób stan ten, w tym m.in. rzędne terenu, zmienił się po wydaniu decyzji. Wprawdzie ustawa Prawo wodne nakazywała dokonywanie aktualizacji map ryzyka zagrożenia powodzią co 6 lat, jednakże w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę okres ten nie upłynął, co oznacza, że Sąd pierwszej instancji oraz organy administracji prawidłowo uznały, że nieruchomość skarżącego znajdowała się w granicach tego obszaru. A zatem zarzuty skarżącego co do błędnego ustalenia ww. okoliczności i nieuwzględnienia złożonych przez niego w toku postępowania sądowoadministracyjnego map sytuacyjno-wysokościowych nie mogły zostać uwzględnione. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej z tego powodu. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii, a sam fakt, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska prezentowanego przez Sąd w motywach, nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zasadniczą przyczyną takiej oceny jest fakt, że przepis ten nie został powiązany z naruszeniem innych, konkretnie wskazanych przepisów postępowania. Innymi słowy, skoro art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter wynikowy, to dla skuteczności naruszenia tego przepisu (jak i art. 151 p.p.s.a.) niezbędne jest powiązanie go z innymi przepisami postępowania, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zasługiwała na uwzględnienie, a wobec stwierdzenia, że istota sprawy została wyjaśniona, należało rozpoznać skargę. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym uznaniu, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja z dnia [...] września 2017 r. w sposób kwalifikowany, rażący narusza art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 88I ust. 2 ustawy Prawo wodne. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji związane będą ww. stanowiskiem. Rzeczą organu będzie zatem ocena, czy badana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również czy nie została wydana z rażącym naruszeniem innych niż wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym m.in. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym przepisami prawa wodnego. Nie może wszak budzić wątpliwości, że przepis ten nakazuje organom architektoniczno-budowlanym badać zgodność projektu nie tylko z warunkami technicznymi (w tym zakresie organy administracji oceniły, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa), ale i innymi przepisami. Ewentualne uznanie, że przepisy tej ostatniej ustawy zostały naruszone, przy uwzględnieniu wykładni dokonanej wyżej, będzie obligowało organ do oceny, czy skutki społeczno-gospodarcze tego naruszenia są tego rodzaju, że nie dadzą się pogodzić z zasadą praworządności. Z tych wszystkich względów, w oparciu o art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 tej ustawy, a zasądzona kwota stanowi sumę: wpisu od skargi oraz skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej z tytułu wniosku o sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz koszty zastępstwa procesowego za obie instancje, z uwzględnieniem opłaty skarbowej za jego udzielenie. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na charakter sprawy oraz długość trwającego postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Prawo do publicznej rozprawy (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.) nie ma wszak charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Ograniczenia związane z epidemią są nadal, w większym lub mniejszym zakresie, utrzymywane. Przeprowadzenie w tych okolicznościach rozprawy zwiększyłoby zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy a prawem do jej rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki. Nadmienić należy, że strony niniejszego postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. oraz o możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie w wyznaczonym terminie, z czego finalnie skarżący kasacyjnie skorzystał.