II OSK 711/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska /spr./, Sędziowie NSA Henryk Ożóg, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 166/03 w sprawie ze skargi P.. SA w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za umieszczanie odpadów na składowisku 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, 2) uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2002 r., nr [...], 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz P. S.A. w P. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 2 marca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] grudnia 2002r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Lubuskiego z dnia [...] października 2002r. określającą wysokość nie wniesionej opłaty za umieszczenie na składowisku odpadów oraz za czas ich składowania w 2000r. przez P. S.A. w P. z zastosowaniem stawek powiększonych o 100% w wysokości 11 881,08 zł. W skardze na powyższą decyzję podniesiono zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.), zwanej dalej ustawą, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma również zastosowanie do przypadku uiszczenia w terminie przez wytwarzającego odpady opłaty przewidzianej w art. 27 tej ustawy z jednoczesnym uchybieniem terminu do złożenia informacji, o której mowa w art. 29 ustawy. Skarżąca Spółka podnosiła, że przepis art. 33 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do określenia wysokości opłaty wobec podmiotu wytwarzającego odpady przy zastosowaniu stawki powiększonej o 100%, gdy ta opłata została uiszczona w terminie. Z przepisu powyższego wynika, iż nałożenie powyższej sankcji może nastąpić jedynie w przypadku nie uiszczenia przez wytwarzającego odpady opłaty w terminie do końca lutego roku następnego, a ponad to nie złożenia informacji w terminie do końca stycznia. Nie było zamiarem ustawodawcy karanie podmiotu, który uiścił powyższą opłatę w terminie, natomiast informację, o której mowa w art. 29 ustawy złożył po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odnosząc się w uzasadnieniu powołanego wyroku do zarzutu skargi stwierdził, że jest on nieuzasadniony, albowiem nieuprawnione jest twierdzenie, że uiszczenie opłaty nie zezwala na zastosowanie stawki opłat powiększonej o 100% za brak złożenia informacji. Sąd podniósł, że skoro złożenie informacji przy braku uiszczenia opłaty nie wyklucza wymierzenia opłaty i to z odsetkami, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy to brak podstaw do uznania, że uiszczenie opłaty przy niewykonaniu obowiązku wynikającego z art. 29 ustawy tj. nie złożeniu informacji nie zezwala na zastosowanie stawki opłat powiększonej o 100%. Sąd wskazał także, że art. 33 ust. 3 ustawy za termin płatności zarówno nie uiszczonej opłaty jak i opłaty za nie złożenie informacji uważa koniec lutego, o którym mowa z art. 27 ustawy. Takie określenie terminu dla liczenia zwłoki ma znaczenie dla naliczania odsetek za zwłokę zarówno przy pobieraniu opłaty z art. 33 ust. 1 ustawy jak i opłaty wymierzonej na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy. Sąd podkreślił także, że ustawodawca racjonalnie w ust. 2 art. 33 ustawy mówi nie tylko o braku informacji ale również o informacji udzielonej w terminie lecz nierzetelnej. P. S.A. w P. wniósł skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie zarzucając mu naruszenie art. 33 ust. 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten uprawniał organ do określenia podwyższonej wysokości opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku oraz za czas ich składowania w sytuacji, gdy informacja o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów została przekazana po ustawowym terminie, ale przed wydaniem decyzji o opłacie oraz naruszenie przepisów § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie opłat za składowanie odpadów (Dz. U. Nr 110, poz. 1263 ze zm.), zwanego rozporządzeniem oraz załącznika nr 1 do tego rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, które ze względu na sprzeczność z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP są nieważne i nie mogły być podstawą rozstrzygnięcia. Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 26 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień powstania obowiązku, o którym mowa), wytwarzający odpady jest obowiązany do naliczania i wnoszenia opłat za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów oraz za czas ich składowania, będących opłatami za gospodarcze korzystanie ze środowiska i za wprowadzanie w nim zmian do końca lutego następnego roku po roku, w którym składowano odpady. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 ustawy wytwarzający odpady jest zobowiązany do składania marszałkowi województwa oraz właściwemu ze względu na miejsce składowania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta informacji o rodzaju i ilości umieszczonych na składowisku odpadów oraz o czasie ich składowania, do 31 stycznia następnego roku po roku, w którym składowano odpady. Na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy, w razie niedopełnienia przez wytwarzającego odpady obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 27 marszałek województwa wydaje decyzję, w której określa jej wysokość. W razie niedopełnienia przez wytwarzającego odpady obowiązku złożenia informacji, o której mowa w art. 29, lub złożenia informacji nierzetelnej, marszałek województwa, w drodze decyzji, określa wysokość opłaty na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie, stosując stawki opłat powiększone o 100% (art. 33 ust. 2 ustawy). Jak wynika z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wskazywanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i sądowego, opłata za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów za czas ich składowania w 2000r. została uiszczona przez P. S.A. w ustawowym terminie, natomiast informacja o odpadach została złożona po upływie tego terminu (w lutym), jednak przed wydaniem decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia. Dokonując oceny zastosowania przez Sąd I instancji powołanych wyżej przepisów do tak ustalonego stanu faktycznego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu leżącego u podstaw zaskarżonego orzeczenia, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki wskazane w art. 33 ust. 2 ustawy uprawniające do wydania decyzji określającej wysokość opłaty z zastosowaniem stawek powiększonych o 100%. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem w sposób wyraźny, że wydanie przez organ administracji decyzji z wykorzystaniem tak powiększonych stawek jest możliwe jedynie w przypadku nie złożenia w ogóle informacji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy przez podmiot do tego zobowiązany lub złożenia informacji nierzetelnej. Tymczasem skarżąca złożyła informację, a jej rzetelność nie była kwestionowana, co prowadzi do wniosku, że nie zaszła żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności uprawniających organ administracji do określenia wysokości opłaty z zastosowaniem stawek powiększonych o 100%. Fakt, że stosowna informacja została złożona przez skarżącą po terminie nie stwarza w świetle art. 33 ust. 2 ustawy możliwości wydania decyzji określającej wysokość opłaty z zastosowaniem podwyższonych stawek. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w treści zaskarżonej decyzji, że "niedopełnienie obowiązku złożenia informacji, oznacza nie tylko nie złożenie informacji, ale także złożenie jej, lecz po terminie", albowiem pozostaje ona w sprzeczności z dyspozycją art. 33 ust. 2 ustawy i jest wyrazem zastosowania wykładni rozszerzającej w sposób nieuprawniony. Identyczna uwaga odnosi się do zaskarżonego wyroku. Choć w jego uzasadnieniu brak wzmianki o możliwości dokonania rozszerzającej wykładni przepisu art. 33 ust. 2 ustawy, to z jego treści wynika, że Sąd I instancji na równi traktuje sytuację nie złożenia informacji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, jak jej złożenie z uchybieniem terminu ustawowego, które (jak wskazano wyżej) rodzą odmienne skutki prawne. Interpretując drugą z nich jako niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 1 ustawy Sąd błędnie wnioskuje o występowaniu okoliczności uprawniających do zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy i naliczenia opłaty powiększonej o 100%. Sposób zastosowania przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku art. 33 ust. 2 ustawy pozostaje w sprzeczności nie tylko z regułami zastosowanej wyżej wykładni językowej, ale także celowościowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację skarżącej zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że celem art. 33 ust. 2 ustawy było zdyscyplinowanie podmiotu do składania (rzetelnych) informacji, albowiem nie wykonanie tego obowiązku wywoływało konieczność podjęcia dodatkowych czynności przez organ. Przepis ten nakłada bowiem na marszałka województwa obowiązek określenia wysokości opłaty "na podstawie ustaleń dokonanych we własnym zakresie", co wiąże się z koniecznością wykonania szeregu czynności zmierzających do ustalenia wysokości opłaty uzasadniając powiększenie stawki. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji ustalająca opłatę została wydana już po przesłaniu przez skarżącą informacji określonej w art. 29 ust. 1 ustawy i, jak wynika z jej treści, w oparciu o dane nadesłane przez skarżącą. Organ nie musiał więc dokonywać żadnych dodatkowych ustaleń, a zatem nie występowały okoliczności uzasadniające zastosowanie stawek powiększonych o 100%. Za przyjęciem takiej wykładni przemawia też brzmienie art. 34 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w razie nieterminowego uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy pobiera się odsetki za zwłokę w wysokości odsetek pobieranych za nieterminowe regulowanie zobowiązań podatkowych. Przy uznaniu bowiem, że organ mógł naliczyć 100% - ową dopłatę w sytuacji, gdy należność już została uiszczona (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) należałoby dojść do paradoksalnego wniosku, że większą karę ponosi ten, kto reguluje swoje zobowiązanie pieniężne w terminie, lecz spóźnił się ze złożeniem informacji, niż ten, kto pozostawał w zwłoce z dokonaniem opłaty. W związku z tym nie można podzielić odmiennego stanowiska Sądu I instancji zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dotyczącego wykładni i zastosowania art. 33 ust. 2 ustawy, a przyjmującego, że prawne skutki złożenia informacji po terminie są identyczne z wynikającymi z jej nie złożenia. Ocena ta odnosi się także do treści decyzji organów administracji wydanych w rozpoznanej sprawie. W ujawnionym stanie faktycznym sprawy należy stwierdzić, że wobec terminowego uiszczenia opłaty przez skarżącą i złożenia informacji, o której mowa w art. 29 ust. 1 ustawy, aczkolwiek z uchybieniem terminu ustawowego, ale jeszcze przed wydaniem przez organ rozstrzygnięcia na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy brak było przesłanek do wydania decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia opłat za składowanie odpadów podwyższonych o 100%, co winno prowadzić do uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi przez uchylenie decyzji obu instancji. Wobec zasadności głównego zarzutu powołanego w skardze kasacyjnej skutkującego jej uwzględnieniem Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zawartego w jej treści z ostrożności procesowej zarzutu niezgodności przepisów § 2 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie opłat za składowanie odpadów oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Ujawnione naruszenia prawa materialnego zaskarżonym orzeczeniem powoduje jego uchylenie i w rozpoznaniu skargi uchylenie decyzji organów obu instancji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 tej ustawy.