II OSK 712/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 616/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 października 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 616/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego krzesełkowego typu "[...]" wraz z obiektami towarzyszącymi w Z., gmina D., na działkach o nr ew.: [...][...] obręb [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi strony, pomimo że wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie w oparciu o decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, która została wyeliminowana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, skutkować powinno wznowieniem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., z uwagi na uchybienie o charakterze procesowym i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi strony, pomimo że organ administracji publicznej dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób swobodny, sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, uznając, że decyzja, której stwierdzono nieważność, niesie ze sobą niedopuszczalne w praworządnym państwie skutki społeczne i gospodarcze oraz stwarza realne niebezpieczeństwo dla najważniejszych wartości, takich jak życie, zdrowie ludzkie i mienie, podczas gdy tego rodzaju wnioski nie zostały poparte materiałem dowodowym, zaś analiza organu pomija szereg podnoszonych przez stronę aspektów, będąc tym samym analizą niepełną; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w stopniu rażącym narusza prawo, podczas gdy nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w szczególności nie przemawiają za tym racje ekonomiczne i społeczne, jakie przedmiotowa decyzja wywołała. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...] ze względu na zastosowanie niewłaściwego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2008 r., nr [...], co stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztu 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Ewentualnie (ewentualny wniosek numer 1), skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...] oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztu 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. Ewentualnie (ewentualny wniosek numer 2), skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztu 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został należycie ustalony przez organy, wyczerpująco zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy i prawidłowo go oceniono, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i zasadami prawnymi wyrażonymi w art. 7 (zasadą prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zasadą swobodnej oceny dowodów). Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, że "organ administracji publicznej dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób swobodny, sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego". Przypomnieć krótko należy, a nie jest to kwestionowane w sprawie, że decyzją Starosty K. z [...] lipca 2008 r., nr [...], znak: [...]; zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę wyciągu narciarskiego na wyciąg krzesełkowy typu "[...]" wraz z obiektami towarzyszącymi w Z., dz. nr ew.: [...][...], obręb [...] - etap I. Następnie decyzją Starosty K. z [...] października 2008 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] Sp. z o.o. pozwolenia na przebudowę wyciągu narciarskiego na wyciąg krzesełkowy typu "[...]" wraz z obiektami towarzyszącymi w Z., dz. nr ew. [...],[...][...], obręb [...] - etap II. Przeprowadzono kontrolę zakończonej budowy i decyzją z [...] grudnia 2008r., nr [...], znak: [...],[...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji. Następnie decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r., nr [...], znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Starosty K. z [...] lipca 2008 r. Nr [...]. Wyrokiem z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 342/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę inwestora na decyzję GINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2412/14, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Również decyzją Wojewody [...] z [...] października 2011 r., Nr [...], znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją GINB z [...] czerwca 2012r., znak: [...], stwierdzono nieważność decyzji Starosty K. z [...] października 2008 r, nr [...]. Wyrokiem z 23 kwietnia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 341/14, WSA w Warszawie oddalił skargę inwestora na decyzję GINB, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2411/14 również oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. W związku ze stwierdzeniem nieważności pozwoleń na przebudowę wyciągu narciarskiego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie z urzędu (w związku ze sprzeciwem Prokuratora Regionalnego w Poznaniu) w sprawie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...],[...], udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie wyciągu narciarskiego i decyzją z [...] października 2018 r. stwierdził jej nieważność. Obie decyzje w sprawie pozwolenia na przebudowę wyciągu zostały prawomocnie wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie ich nieważności. Takie stwierdzenie wskazuje, że decyzje te były obarczone ciężką wadliwością, która występowała już od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną). Należy pamiętać, że istotą udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwolenie na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zależna od pozwolenia na budowę, nie jest to w żadnym wypadku decyzja uznaniowa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki (zarzuty skargi z punktu 1.) organy nadzoru budowlanego powinny prowadzić postępowanie w trybie wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Nie można się z tym zgodzić gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa z punktu 8) art. 145 § 1. Zgodnie z tym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Rzeczywiście w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (wyrok NSA z 27 maja 2014 r. II OSK 3048/12), ale w niniejszej sprawie nie uchylono decyzji, ale stwierdzono jej nieważność. Kodeks postępowania administracyjnego odróżnia uchylenie decyzji od stwierdzenia jej nieważności. Również tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego wyraźnie wprowadzają dwie sankcje – wzruszalności decyzji i stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się powyższą kwestią na co słusznie zwrócił uwagę sad I instancji i w składzie 7 sędziów 13 listopada 2012 r. w sprawie sygn. akt I OPS 2/12 podjął następującą uchwałę "Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.". Tym samym rozstrzygnięto już wątpliwości prawne (vide uzasadnienie tej uchwały). Skoro podstawą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, bo wykonany obiekt musi spełniać warunki określone w udzielonym pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projekcie budowlanym to ma rację sąd wojewódzki, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane. Takie stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę inwestycji skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji w trybie art. 50 - 51 prawa budowlanego. Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie "brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia tego postępowania, a to powoduje, że faktycznie pozostanie na gruncie obiekt zrealizowany z naruszeniem przepisów prawa". Taki stan jest niewątpliwie nie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Z tego względu zarzuty naruszenia prawa materialnego również okazały się nieskuteczne. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z [...] listopada 2022 r. (k. 83 akt).