II OSK 3048/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 320/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. II OSK 3048 / 12 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] S.A. w Warszawie na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie we wznowionym postępowaniu. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Brzeziński zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...], w miejscowości J., w skład której wchodzi budowa wieży antenowej wys. 60,5 m, lokalizacja kontenera u jej podnóża, budowa ogrodzenia, utwardzenie terenu stacji, przyłącze energetyczne oraz utwardzenie drogi dojazdowej. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. udzielił [...] Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] J. Pismem z dnia 16 września 2011 r. A. i S. P. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...]lutego 2010 r., załączając do wniosku wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 630/10), którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 705/09), a którym to wyrokiem uchylono decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 9 lipca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Brzezińskiego z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzję Starosty Brzezińskiego z dnia [...] maja 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Brzezinach wznowił z urzędu postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. wyrokiem decyzji z dnia 8 maja 2009 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej wieży antenowej, organ decyzją z dnia [...] października 2011 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.: 1. uchylił własną decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. o udzieleniu [...] Spółce z o. o. w W. pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...] przy ul. K. w [...], 2. odmówił udzielenia [...] Spółce z o. o. w W., pozwolenia na użytkowanie wskazanej wieży antenowej stacji bazowej telefonii cyfrowej. Na skutek odwołania [...] Spółki z o.o., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego, ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy wskazanego wyżej wyroku musiało to skutkować wznowieniem postępowania i odmową wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Rozstrzygnięcie to stanowi o merytorycznym załatwieniu sprawy. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poprzedza postępowanie z art. 59 Prawa budowlanego. Skoro zaś w obrocie prawnym nie funkcjonuje pozwolenie na budowę, organ I instancji nie mógł odnieść się do zgodności inwestycji z projektem budowlanym, którego w istocie nie ma. Tym samym brak jest podstaw prawnych do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nadto, za niezasadne uznał organ odwoławczy zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 6, art. 8 i art. 107 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A. w W., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 59 a Prawa budowlanego oraz art. 138 K.p.a. i art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. Odwołując się do art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wydanych w sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 705/09) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. (sygn. akt II OSK 630/10), Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż inwestor uzyskał w dniu 4 lutego 2010 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej wieży antenowej. Wyeliminowanie jednak przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, obligowało organ do podjęcia działań prawnych mających na celu eliminację tej ostatniej, której byt uwarunkowany jest istnieniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, w myśl którego uchylenie przez sąd decyzji o pozwoleniu na budowę (w części lub w całości) skutkuje dla wydanej wcześniej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, konsekwencjami wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, i art. 107 K.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę, a nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., podczas gdy organ administracji nie dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie zastosował prawidłowych przepisów prawa materialnego, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, iż decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje nierozerwalnie związana z decyzją o pozwoleniu na budowę, której brak wyklucza funkcjonowanie w obrocie prawnym pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu kasacji, wskazując na poglądy orzecznictwa, skarżąca Spółka stwierdziła, że wśród wymogów uzyskania pozwolenia nie mieści się wylegitymowanie się przez inwestora prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę. Warunku tego nie zawiera również przepis art. 57 Prawa budowlanego. Pełnomocnik skarżącej Spółki w uzupełnieniu wniesionej kasacji wniósł o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż ujawnione na tle niniejszej sprawy zagadnienie sprowadzało się do określenia, czy uchylenie pozwolenia na budowę po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, czyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania ostatniej z ww. decyzji, czy też decyzje te są na tyle odrębne od siebie, iż nie zachodzi przypadek określony w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Odpowiadając na tak sformułowany problem, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, akceptującą w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych wyrażone w toku postępowania administracyjnego. Po pierwsze zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Jak wskazywano w orzecznictwie, językowy sens pojęcia "w oparciu" można scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz / stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytorycznie umocowanie w jakiejś innej rzeczy / stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w ww. przepisie należy, zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniami sądu administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II GSK 156/06 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ten związek pomiędzy rozstrzygnięciami trafnie eksponował w swoim uzasadnieniu również Sąd pierwszej instancji, wskazując na sekwencyjność działań prawnych organu administracyjnego, który wydaje jedną decyzję jako następstwo innej, wcześniejszej decyzji. Po drugie stwierdzić należy, iż z taką sekwencyjnością mamy do czynienia odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11). Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12). Z tych też przyczyn podzielić należało stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, iż w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W konsekwencji powyższego jako bezzasadne należało ocenić przedstawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 K.p.a. i art. 151 P.p.s.a oraz naruszenia art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.