II OSK 857/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie sprawy ze skargi kasacyjnej J. R. i M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 646/11 przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Zamościu Zbigniewa Nowosada w sprawie ze skarg M. W. i Prokuratora Rejonowego w B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 646/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie ze skarg M. W. i Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie I. uchylił zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...]; II. zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz M. W. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB, organ II instancji), po rozpoznaniu odwołania M. W. (dalej skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), zatwierdzającej projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego o wymiarach 9,20 x 13,70 m na działce nr ewid. [...], w miejscowości [...] i udzielającej J. i M. R. (dalej inwestorzy) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania powyższego budynku – utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. W uzasadnieniu WINB wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB, organ I instancji) dnia [...] 2009 r., na skutek interwencji skarżącej, wszczął postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. Dnia 3 września 2009 r. organ dokonał oględzin, stwierdzając, że ów murowany budynek mieszkalny dwukondygnacyjny bez podpiwniczenia o wymiarach 9,10÷9,20 m x 13,50 m, usytuowany jest w odległości 30,50 m od krawędzi drogi powiatowej i 1,90 m od ogrodzenia z działką nr [...]. Budynek ten ma dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej przykryty blachą, którego kalenica skierowana jest prostopadle do drogi powiatowej, a okap od strony działki nr [...] wysunięty jest na około 0,60 m. W ścianie budynku od strony granicy z działką nr [...] znajdują się 3 otwory okienne: jeden na poziomie parteru o wymiarach 1,50 x 2,20 m i dwa w połaci dachowej o wymiarach 0,70 x 1,10 m każdy, a w ścianie od strony działki nr [...] znajduje się jeden otwór okienny o wymiarach 0,45 x 0,70 m. Stwierdzono zwiększenie wysokości budynku o około 0,50 m. Budynek w stanie surowym zamkniętym, bez ocieplenia. W oparciu o powyższe ustalenia PINB postanowieniem z [...] 2010 r. nr [...], wstrzymał inwestorom roboty budowlane prowadzone przy budowie tego budynku, a następnie decyzją z [...] 2010 r., o tym samym numerze, zobowiązał inwestorów do przedłożenia, w terminie do 31 sierpnia 2011 r., projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie wskazanego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji z [...] 2010 r. PINB wskazał, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od warunków określonych w decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z [...] 2007 r. nr [...], znak [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.), o pozwoleniu na budowę, realizując budynek o wymiarach 9,10÷9,20 m x 13,50 m, zamiast 9,20 x 12,70 m i zwiększając jego wysokość o około 0,50 m. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty z [...] 2007 r., jest sprzeczny z zapisami decyzji Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) z [...] 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2007 r.) o warunkach zabudowy, która określała, że budynek winien posiadać dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 50° i kalenicę usytuowaną równolegle do drogi powiatowej. WINB decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 18 sierpnia 2011 r., II SA/Lu 157/11 (dalej wyrok II SA/Lu 157/11), oddalił skargę M. W. na wskazaną decyzję z [...] 2011 r. Dnia 2 marca 2011 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny, który – w wykonaniu postanowienia PINB z [...] 2011 r. zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości – został przez nich następnie poprawiony. Decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 36a ust. 2 [ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [(t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.)], Starosta uchylił decyzję własną z [...] 2007 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ostateczną decyzją z [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] 2011 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] 2007 r. o pozwoleniu na budowę w części dotyczącej okapu dachowego o długości 0,8 m, wystającego poza obrys omawianego budynku od strony działki nr [...]. PINB, decyzją z [...] 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził projekt budowlany zamienny istniejącego budynku mieszkalnego, udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Decyzją z [...] 2011 r. WINB utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy zwiększając wysokość i wymiary budynku mieszkalnego, dokonali zmiany charakterystycznych parametrów tego obiektu budowlanego, to jest jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, szerokości i długości, a tym samym odstąpili w sposób istotny – w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b. – od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie uzyskali oni ostatecznej decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, która umożliwiałaby im zrealizowanie budynku w takim kształcie. Zasadnie prowadzono w tej sprawie postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i 51 p.b., zmierzające do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 51 ust. 4 p.b. umożliwiające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, udzielającej pozwolenia na wznowienie robót i nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu WINB stwierdził, że zapisy decyzji Wójta z [...] 2007 r. o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 35 ust. 1 p.b., wiążą organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie wiążą organów nadzoru budowlanego, wydających decyzję, o jakiej mowa w art. 51 ust. 4 p.b. Wynika to z charakteru postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 p.b., które to postępowanie dotyczy innej samowoli budowlanej aniżeli określona w art. 48 p.b. W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego ocenia jedynie, czy inwestycję rozpoczętą na podstawie pozwolenia na budowę można dokończyć, czy też należy orzec jej rozbiórkę w oparciu o art. 51 ust. 5 p.b. Art. 50 i 51 p.b. nie dają podstaw organom nadzoru budowlanego do zbadania zgodności inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. W. i Prokurator Rejonowy w [...] (dalej Prokurator). Skargę M. W. zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Lu 646/11. Skarżąca domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji, zarzuciła, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły sprzeczności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta z [...] 2007 r. o warunkach zabudowy, w zakresie położenia kalenicy dachu, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a także art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Prokurator w swej skardze (zarejestrowanej pod sygn. II SA/Lu 647/11) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, 7 i 77 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej, to jest wydanej z uchybieniem art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy, zdaniem Prokuratora, wadliwie ocenił kwestię niezgodności przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego z treścią decyzji o warunkach zabudowy. Organ ten uznał, że dopuszczalne jest zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego z pominięciem ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko, że w postępowaniu naprawczym zagadnienia dotyczące zagospodarowania przestrzennego nie są badane, gdyż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują takiego wymogu, jest – w ocenie Prokuratora – błędne, bowiem postępowanie to ma na celu doprowadzenie rozpoczętej budowy do stanu zgodnego z prawem. Zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przewidującego rozwiązania techniczne sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy w tym konkretnym przypadku pozwoliłoby na zrealizowanie budynku z konstrukcją dachu skutkującą w okresie zimowym spadkiem śniegu na sąsiednią działkę skarżącej, uniemożliwiając jej swobodny dostęp do znajdujących się na tej działce zabudowań, co błędnie organy orzekające uznały za okoliczność nie mającą znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie dnia 8 listopada 2011 r. Sąd zarządził połączenie spraw oznaczonych sygn. II SA/Lu 646/11 i II SA/Lu 647/11 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz do prowadzenia dalej pod sygn. II SA/Lu 646/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 152, 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji, stwierdzając że skargi są zasadne, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skargi uwzględnił także z przyczyn w nich niepodniesionych, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § p.p.s.a. Decyzją z [...] 2011 r. WINB utrzymał w mocy decyzję z [...] 2011 r., zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego o wymiarach 9,20 x 13,70 m na działce nr [...], w miejscowości [...], udzielił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania powyższego budynku. W myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 p.b. (roboty budowlane wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 p.b. (roboty budowlane wykonywane bez wymaganego zgłoszenia), właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W myśl art. 51 ust. 4 p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z 18 sierpnia 2011 r., II SA/Lu 157/11, oddalił skargę M. W. na decyzję WINB z [...] 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z [...] 2010 r., mocą której zobowiązano inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku II SA/Lu 157/11 wskazano, że w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. pierwszą z czynności organu jest wydanie decyzji zobowiązującej inwestora do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który umożliwi organowi dokonanie oceny, czy i jakie ewentualnie czynności bądź roboty budowlane będą niezbędne do doprowadzenia zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, a więc czy będzie konieczne wydanie decyzji w tym przedmiocie. W związku z tym, zarzut skarżącej M. W., że organ już w zaskarżonej decyzji winien nałożyć na inwestorów obowiązek wykonania określonych robót był nieuzasadniony, skoro organ na tym etapie nie dysponował pełną wiedzą co do dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku II SA/Lu 157/11, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wiążą Sąd rozpoznający niniejszą sprawę oraz organy nadzoru budowlanego obu instancji. Oznacza to, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego było dokonanie wszechstronnej oceny, czy przewidziane w tym projekcie rozwiązania pozwolą doprowadzić wskazany obiekt do stanu zgodnego z prawem. Organy administracji nie dokonały prawidłowej oceny przedłożonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego zgodnie z powyższymi wymogami. Zdaniem Sądu I instancji, nie do zaakceptowania jest stanowisko organów nadzoru budowlanego, że na wynik niniejszej sprawy nie może mieć wpływu ewidentna sprzeczność złożonego projektu budowlanego zamiennego z zapisami ostatecznej decyzji Wójta z [...] 2007 r. o warunkach zabudowy. Z decyzji tej wynika, że projektowany na działce nr [...] budynek winien posiadać dach dwuspadowy lub wielospadowy o kącie nachylenia do 50° i kalenicę usytuowaną równolegle do drogi powiatowej. Nie ulega wątpliwości, że dach zrealizowanego przez inwestorów budynku mieszkalnego tych wymogów nie spełnia, gdyż usytuowany jest prostopadle do drogi powiatowej. Doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z 14.5.2008 r., II OSK 603/07, Lex nr 510794). Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wójta z [...] 2007 r. o warunkach zabudowy, wskazująca, że kalenica dachu budynku mieszkalnego, planowanego na działce nr [...] w [...], winna być usytuowana równolegle do drogi powiatowej, to zrealizowanie tego budynku – z naruszeniem tych zapisów – "równolegle" [winno być "prostopadle"] do drogi powiatowej skutkuje stanem niezgodności z prawem i nie może być zaakceptowane w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w jakiej inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej, w toku postępowania naprawczego osiągnąłby takie rozstrzygnięcie, jakiego nie mógłby uzyskać, gdyby zrealizował roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest możliwe wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o projekt budowlany, który nie spełnia wszystkich wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Przejęcie stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznaczałoby w istocie akceptację zamierzenia budowlanego naruszającego obiektywny porządek prawny i z tych względów nie może być aprobowane w demokratycznym państwie prawnym, którego organy mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i 7 Konstytucji RP). Niezasadne było stanowisko PINB, który w uzasadnieniu decyzji z [...] 2011 r. stwierdził, że dokonane przez inwestora odstąpienie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia w sprawie, bowiem nie wywołuje ono, zdaniem organu, skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Nawet gdyby przyjąć, że możliwe jest odstępstwo od zapisów decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy odstępstwo to nie pociąga za sobą tego rodzaju skutków, to należy mieć na względzie, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie i stanowiska swego szerzej nie uzasadnił. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do powyższej kwestii. Z tych względów Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, naruszają art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazane uchybienia uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., bowiem nie ulega wątpliwości, że uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd i instancji uchylił, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., także decyzję organu I instancji z [...] 2011 r., mając na względzie naruszenie prawa przez ten organ, wskazując, że uchylenie decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny uwzględnić wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te raz jeszcze winny ocenić przedłożony przez inwestora zamienny projekt budowlany i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Organy nadzoru budowlanego będą miały na względzie, że dopóki decyzja Wójta Gminy [...] z [...] 2007 r. o warunkach zabudowy zawiera zapisy uniemożliwiające usytuowania kalenicy dachu przedmiotowego budynku mieszkalnego prostopadle do drogi powiatowej, to brak jest podstaw prawnych do wydania, na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., decyzji zatwierdzającej sprzeczny z tymi ustaleniami zamienny projekt budowlany. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno spełniać wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiedli J. R. i M. R. reprezentowani przez r. pr. T. K., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: I . naruszenie przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik postępowania: 1. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie w sprawie jedynie w oparciu o podniesione zarzuty, wnioski i powołane podstawy prawne, co wynika z treści uzasadnienia podczas gdy Sąd winien rozstrzygnąć sprawę w jej granicach nie będąc związany powołanymi przez stronę zarzutami, wnioskami i podstawami prawnymi, co skutkowało pominięciem przez Sąd I instancji zaistnienia przesłanek z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co winno skutkować wydaniem postanowienia o umorzeniu; 2. art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy w sprawie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca organów administracji przestały istnieć w obrocie prawnym na skutek zgłoszenia przez inwestora zakończenia robót budowlanych i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w oparciu o m.in. o zaskarżone decyzje organów, a zatem postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji mimo zaistnienia przesłanek z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skutkujących koniecznością umorzenia postępowania w sprawie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 p.b. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie do wykonania zamierzenia inwestycyjnego (budowy budynku) zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ obarczonej wadą prawną, podczas gdy przepis ten odnosi się jedynie do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwolenie na budowę, a zatem do zmian dokonanych przez inwestora w toku procesu budowlanego sprzecznych z zatwierdzonym projektem. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania na podstawie art. 189 p.p.s.a; ewentualnie o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok na podstawie 185 § 1 p.p.s.a; - zasądzenie na rzecz skarżących niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W toku rozprawy dnia 30 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżących kasacyjnie sprostował omyłkę w zarzutach i uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ten sposób, że powołując art. 51 ust. 3 p.b., miał na uwadze art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. (k. 64-64v akt II OSK 857/12). M. W., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na rozprawie dnia 30 sierpnia 2013 r. pełnomocnik uczestniczki wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i złożył do akt decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2012 r.), uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] 2010 r. znak [...] i stwierdzającą nieważność decyzji [...] z [...] 2007 r. nr [...], oświadczając, że decyzja z [...] 2012 r. jest prawomocna, wobec nie wywiedzenia od niej skargi (k. 61-62, 64 akt II OSK 857/12). Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie, na rozprawie dnia 30 sierpnia 2013 r., wskazując że po wydaniu wyroku I instancji oceniał ów wyrok jako trafny; po wydaniu decyzji z dnia [...] 2011 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzieleniu J. i M. R. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w [...], poparł skargę kasacyjną w części, w której skarżący kasacyjnie wskazali na konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku (k. 64 akt II OSK 857/12). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927). Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie jest pogląd, że nie będąc związany granicami skargi, sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które winny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 346, uw. 1). Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wskazał, że uwzględnił skargi także z przyczyn w nich nie podniesionych (s. 5 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 646/11). Porównanie zarzutów skarg i motywów zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji, prócz zarzutów podniesionych w skardze, dostrzegł także naruszenie art. 153 ppsa; błędne powołanie w decyzji z 13 maja 2011 r. argumentu, że odstąpienie od ustaleń decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia w sprawie, bowiem nie wywołuje ono skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez decyzje obu instancji. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie miał obowiązku przepisu tego zastosować. Całkowicie dowolny jest pogląd, na którym w istocie zasadzają się wszystkie zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zgodnie z którym "przestały istnieć w obrocie prawnym na skutek zgłoszenia przez inwestora [winno być "inwestorów"] zakończenia robót budowlanych i uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie" decyzja z [...] 2011 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] 2011 r. Ustawodawca wprowadził zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wskazując, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Skarżący kasacyjnie nie wskazują żadnego przepisu k.p.a. ani ustaw szczególnych, które wiążą z wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 p.b., skutek w postaci "przestania istnienia w obrocie prawnym" decyzji wydanych w postępowaniu naprawczym. Taka wykładnia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. prowadziłoby w istocie do pozbawienia stron i prokuratora prawa do skargi do sądu administracyjnego (art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP; art. 50 § 1 p.p.s.a.; art. 16 § 2 k.p.a.). Brak podstaw do przyjęcia, że bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego "winna być rozumiana w ten sam sposób jak bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego" (art. 105 § 1 k.p.a.; s. 4 skargi kasacyjnej). Istota postępowania sądowoadministracyjnego zasadniczo różni się od postępowania administracyjnego. W szczególności w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie przestał istnieć przedmiot zaskarżenia (wyrok WSA w Gliwicach z 5.2.2007 r. IV SA/Gl 927/06, akceptowany przez J. P. Tarno – op. cit. s. 423-424 uw. 6 i M. Jagielską, J. Jagielskiego i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 597, nb 11). Skutkiem wydania decyzji z [...] 2011 r. [...] o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego nie wygasła (ani nie "utraciła bytu prawnego"; s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej) decyzja z [...] 2011 r., będąca przedmiotem skargi. Z istoty rzeczy decyzja wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 59 ust. 1 p.b., w postępowaniu w którym stroną jest jedynie inwestor (art. 59 ust. 7 p.b.), nie jest decyzją wydaną przez organ odwoławczy w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.; M. Jagielska, J. Jagielski i R. Stankiewicz – op. cit. s. 567, nb 12, 13). W szczególności sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji wedle stanu faktycznego i prawnego z dnia wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie legalizuje samowoli budowlanej ani odstępstw od pozwolenia na budowę. Nie należy kończyć postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jeśli trwa postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowlanego (wyrok NSA z: 5.10.1998 r., IV SA 1853/97, Lex nr 43780; 3.9.2002 r., IV SA 2805/01, Lex nr 76686; 14.12.2011 r., II OSK 1687/10, Lex nr 1151999). Skoro M. W. i Prokurator wywiedli skargi na decyzję z [...] 2011 r., Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien był na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie z wniosku J. i M. R. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzja z [...] 2011 r. nr [...] została błędnie wydana przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 59 ust. 1 p.b., na podstawie wniosku inwestorów i jedynie z ich udziałem, na co wskazuje treść decyzji i lista otrzymujących decyzję, ograniczona wyłącznie do J. i M. R. Tymczasem proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do jednej strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu, ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 5.7.2011 r., II SA/Bk 243/11, Lex nr 1085750). Dyspozycja art. 59 ust. 7 p.b. ma zastosowanie tylko w stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie winien mieć przepis art. 28 ust. 2 p.b. Gdy istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co doprowadziło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, może się okazać, że działanie inwestora narusza interesy innych osób, którym należy zapewnić procesowe gwarancje ich ochrony (wyrok NSA z 10.11.2011 r., II OSK 1585/10, Lex nr 1151936). Gdy pozwolenie na użytkowanie jest wydawane zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b., w postępowaniu prowadzącym do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu, wówczas decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi tylko jeden z koniecznych elementów prowadzących do doprowadzenia wzniesionego bezprawnie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Osoby, będące stronami takiego postępowania, winny być stronami przy wydaniu pozwolenia na użytkowanie, gdyż całe to postępowanie winno prowadzić do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem z udziałem osób zainteresowanych, które winny mieć możliwość obrony swego interesu prawnego (wyrok NSA 10.6.2010 r., II OSK 994/09, Lex nr 597990). Art. 59 ust. 7 p.b. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie art. 59 ust. 7 p.b. jest wyłączone, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (wyrok NSA z: 7.11.2006 r., II OSK 1281/05, Lex nr 317393; 29.12.2010 r., II OSK 2010/09, Lex nr 838818, 17.11.2011 r., II OSK 1626/10, Lex nr 1132106; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30.11.2011 r., II SA/Ol 874/11, Lex nr 1153011). W sprawie kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem taka właśnie sytuacja, wyłączająca zastosowanie art. 59 ust. 7 p.b., zaistniała. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 10.6.2011 r., II OSK 492/11, Lex nr 1083654). Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (uchwała 7 Sędziów NSA z 13.11.2012 r., I OPS 2/12, ONSAiWSA 2013/1/1). Z tych przyczyn nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.; art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok nie narusza także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Norma wywiedziona z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. należy do elementów postępowania naprawczego, którego celem jest w szczególności doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem bądź rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części. Trafnie Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku wskazał, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego było dokonanie wszechstronnej oceny, czy przewidziane w tym projekcie rozwiązania pozwolą doprowadzić wskazany obiekt do stanu zgodnego z prawem (art. 153 p.p.s.a.; wyrok II SA/Lu 157/11). Doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem oznacza doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego (A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 495 uw. 7). Doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie to nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli (wyrok NSA z 14.5.2008 r., II OSK 603/07, Lex nr 510794). Nie ulega wątpliwości, że do przepisów prawa administracyjnego materialnego, z którym zgodny być musi obiekt budowlany, należą przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, ze zm., dalej u.p.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że celem postępowania naprawczego, toczącego się na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Pogląd ten pozostaje aktualny pod rządem art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wskazywana zgodność z prawem to również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny (wyrok NSA z 3.7.2012 r., II OSK 755/11). Przemawia za tym w szczególności systemowa wykładnia Prawa budowlanego. Ustawodawca w postępowaniu legalizacyjnym wprost nakazał badanie, czy budowa, o której mowa w ust. 1 [art. 48]: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1, lit. a) i b) p.b.; A. Gliniecki – op. cit. s. 446 uw. 14). Także w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ właściwy obowiązany był w szczególności sprawdzać: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). W doktrynie trafnie wskazuje się, że przepisy art. 49 ust. 1 p.b. sa w pewnym zakresie odpowiednikiem regulacji zawartej w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.; A. Gliniecki – op. cit. s. 457 uw. 2 p.b.). W art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine p.b. ustawodawca nakazuje odpowiednio stosować przepisy dotyczące projektu budowlanego do zakresu zmian wynikających dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nie daje to podstaw do odstąpienia w postępowaniu naprawczym od sprawdzania przez organ nadzoru budowlanego zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 kt 1 p.b.). Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że prawidłowa wykładnia art. 51 ust. 4 p.b. przeciwi się sytuacji, w której inwestorzy, którzy dopuścili się prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.), w toku postępowania naprawczego osiągnęliby rozstrzygnięcie, jakiego nie mogliby uzyskać, gdyby prawidłowo realizowali roboty budowlane w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), zgodną z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Powołane się przez PINB w decyzji z [...] 2011 r. na brak przesłanki nieważnościowej (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012 s. 636, nb 36), nie może być istotne w postępowaniu naprawczym. Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podważa prawidłowej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, tym bardziej, że trafnie powołał się na związanie w tej materii oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym wyroku II SA/Lu 157/11 (art. 153 p.p.s.a.; s. 6-7, 9 uzasadnienia wyroku II SA/Lu 646/11). Organy w dalszym postępowaniu obowiązane są uwzględnić moc wiążącą prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2011 r. VII SA/Wa 1400/11 (art. 170 p.p.s.a.) i wydaną w jego wyniku ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2012 r. nr [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z [...] 2010 r. znak [...] i stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] 2007 r. nr [...]. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.