II SA/Ol 874/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego - umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), udzielił Spółdzielni A pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego z zielenią rekreacyjną, zlokalizowaną na płycie istniejącego parkingu podziemnego – część mieszkalna, garaż podziemny, części wspólne lokali usługowych – w E. przy ul. "[...]", z zastrzeżeniem wykonania części dróg, chodników, terenów zielonych oraz 12 lokali usługowych w terminie do 30 czerwca 2011r. W dniu 6 lipca 2011r. odwołanie od tej decyzji wniósł W. J., podnosząc, że w dniu 10 czerwca 2010r. zawarł z inwestorem umowę o budowę lokalu mieszkalnego, który do chwili obecnej z uwagi na szereg wad i usterek nie został odebrany. Wskazał, że Spółdzielnia nie poinformowała go, że została wydana decyzja o dopuszczeniu do użytkowania. O fakcie tym dowiedział się w siedzibie PINB w dniu 29 czerwca 2011r. Odwołujący wniósł o uznanie go za stronę postępowania z uwagi na ważny interes prawny, przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z naruszeniem art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie czynności i dokumentacji nieodpowiadającej powykonawczemu stanowi faktycznemu, a w szczególności odstępstw od projektu architektoniczno-budowlanego w zakresie kubatury i powierzchni przedmiotowego budynku. Wskazał, że przedstawiona przez inwestora dokumentacja jest niezgodna z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie faktycznych wymiarów lokalu i garażu, na które odwołujący zawarł umowę oraz faktycznych wymiarów korytarzy na klatkach schodowych. Decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, wskazując, że z mocy art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jedynie inwestor posiada interes prawny do uczestniczenia w nim na prawach strony. Jako strona postępowania inwestor może wnosić o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i składać odwołanie od rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Podkreślono, że istotą postępowania o pozwoleniu na użytkowanie jest zbadanie przez właściwy organ zgodności wykonania obiektu z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej stron, lecz kończy ostatecznie, z punktu widzenia formalnego, dane zamierzenie inwestycyjne. Reasumując, organ stwierdził, że odwołujący nie jest stroną postępowania i nie może odnieść się do podniesionych zarzutów. Kwestie sporne wynikające z realizacji umowy cywilno-prawnej mogą zostać wyjaśnione jedynie w postępowaniu przed sądem cywilnym. W skardze na powyższą decyzję W. J, reprezentowany przez adwokata P. U., wniósł o jej uchylenie, stawiając zarzut naruszenia: - art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący i nieczytelny, skutkujące wydaniem decyzji opartej na błędnych podstawach faktycznych, poprzez brak weryfikacji i odniesienia się w skarżonej decyzji do zarzutów o niezgodności realizowanego procesu budowlanego z pozwoleniem na budowę; - art. 28 Kpa w zw. z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak przyznania skarżącemu statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, w sytuacji istotnego odstąpienia i naruszenia przez inwestora (Spółdzielnię) warunków pozwolenia na budowę, co skutkowało naruszeniem interesu prawnego skarżącego. W uzasadnieniu pełnomocnik przyznał, że co do zasady stroną postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wynika to wprost z art. 59 ust. 7 prawa budowlanego. Jednakże przepis ten ma zastosowanie tylko w takim stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z tymże pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo, a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce, kiedy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (wyrok NSA z dnia 29 października 2008r. sygn. akt II OSK 1174/07). Podkreślono, że art. 59 ust. 7 nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej lub odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie ma miejsce właśnie ta druga sytuacja. Podniesiono, że proces budowlany dotyczący przedmiotowej inwestycji zawiera wiele odstępstw i niezgodności z pozwoleniem na budowę, a także z właściwymi przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowania budynku, czy bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Pominięcie sygnalizowanych przez skarżącego wad i nieprawidłowości podważa sens i wiarygodność przeprowadzonej przez organ I instancji kontroli w trybie art. 59 a omawianej ustawy, a także czynności wynikających z art. 57 prawa budowlanego, które poprzedziły wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pełnomocnik wskazał, że na sygnalizowane przez skarżącego naruszenia bądź niezgodności z uzyskanym przez inwestora pozwoleniem na budowę składają się m.in.: brak w części mieszkalnej gaśnicy i właściwego oznakowania, zamknięte i nieoznakowane wyjście ewakuacyjne z garażu, brak dostępu do drzwi przeszklonych pomiędzy częścią usługową, a mieszkalną celem weryfikacji ich klasy odporności, występujące różnice w wymiarze pomiędzy zamontowanymi elementami barierek dla spocznika, występujące różnice pomiędzy szerokością dróg ewakuacyjnych na poszczególnych piętrach budynku, brak oznakowania klasy odporności ogniowej dla przeszkleń oddzielających korytarze od klatki schodowej, brak zabezpieczenia przejść instalacyjnych przechodzących przez strop garażu, brak właściwych oznakowań, garaż nie posiada wentylacji oddymiającej, brak urządzeń tryskaczowych i samoczynnej sygnalizacji przejazdowej w garażu (protokoły ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej z dnia 13 lipca i 17 sierpnia 2011r.) Pełnomocnik podał, że skarżący odmówił odebrania umówionego lokalu z uwagi na stwierdzone w nim wady: brak bieżącej wody ciepłej i zimnej, brak prądu elektrycznego, wadliwie zamontowane drzwi zewnętrzne, brak w nich zamków, zamontowanie 4 sztuk uszkodzonych okien, wadliwe pomalowanie sufitów i ścian, brak w lokalu sygnału radiowo-telewizyjnego, brak windy w budynku, brak dojścia do budynku i dojazdu do garażu. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, brak przyznania statusu strony narusza jego interes prawny. Zatwierdzenie bowiem przedmiotowej inwestycji wydaniem pozwolenia na użytkowanie potwierdzałoby jej wykonanie zgodnie z pozwoleniem na budowę i sztuką budowlaną, w sytuacji istnienia ewidentnych wad tejże inwestycji, wskazanych powyżej. Strona zarzuciła, że organy obu instancji nie dokonały dokładnej i wszechstronnej analizy, czy zostały spełnione wszystkie warunki z pozwolenia na budowę, pomijając analizę wskazanych wad inwestycji, czym w konsekwencji naruszyły także interes skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do podniesionych przez skarżącego argumentów, organ wskazał, że po przeanalizowaniu treści powoływanego w skardze wyroku NSA o sygn. akt II OSK 1174/07 stwierdził, iż w obu przypadkach występują zupełnie inne stany faktyczne i prawne. Przywołane uzasadnienie dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej. Natomiast w przedmiotowej sprawie wydane pozwolenie na użytkowanie jest wynikiem legalnego postępowania. Wyjaśniono, że organy nadzoru budowlanego nie prowadziły wcześniej w stosunku do spornego budynku postępowania legalizacyjnego (art. 48 Prawa budowlanego) czy postępowania naprawczego (art. 50-51 tej ustawy). Tym samym w ocenie organu w niniejszej sprawie nie zaszła przesłanka do wyłączenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zauważono w tym zakresie, że WINB przeprowadził jedynie czynności polegające na ustaleniu czy skarżący jest inwestorem. Do stwierdzenia tego faktu wystarczyło ustalenie, na jaki podmiot została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz jaki podmiot złożył wniosek pozwolenie na użytkowanie. Podkreślono, że nie ma wątpliwości, że skarżący nie może być traktowany jak inwestor. Zauważono też, że organ nie miał możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym przez skarżącego, ponieważ naruszyłby art. 127 § 1 Kpa, zgodnie z którym tylko strona może wnieść odwołanie od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit.a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit.b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit.c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. W pierwszej kolejności zaznaczenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest zasadność stanowiska organu o braku przymiotu strony skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w trybie art. 59 ut. 3 ustawy Prawo budowlane, nie zaś zasadność udzielenia tego pozwolenia. Stosownie do art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym przepis ten znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest jednakże wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (tak: NSA w wyrokach z dnia 7 listopada 2006 r. II OSK 1281/05 i z dnia 29 grudnia 2010r. II OSK 2010/09 LEX nr 838818﴿. Podkreśla się tutaj, że legalne postępowanie inwestora, który zamierza przystąpić do użytkowania obiektu wykonanego zgodnie z pozwoleniem na budowę powoduje, iż można przyjąć, że interesy innych podmiotów (ustalonych na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach procesu budowanego, nie zostaną naruszone. Zupełnie inna przedmiotowo i podmiotowo sytuacja ma miejsce, gdy decyzja o zezwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora (np. art. 51 Prawa budowlanego), taka jednak sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała. Bezspornym bowiem było (skarżący tego w ogóle nie kwestionował w odwołaniu), że występując o pozwolenie na użytkowanie Spółdzielnia dysponowała ważnym pozwoleniem na budowę. W szczególności wskazywana w odwołaniu niezgodność wymiarów pomieszczeń wewnątrz budynku nie świadczyła o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tej sytuacji, wobec wykonania przedmiotowej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę tzn. wykonania jej w warunkach legalnie przeprowadzonego procesu inwestycyjnego, dla ustalenia kwestii, kto posiadał legitymację do złożenia środka zaskarżenia należało odwołać się do treści przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 28 Kpa, a jako taki musi być interpretowany ściśle, co powoduje wyłączenie stosowania w przedmiotowym postępowaniu przepisu ogólnego, jakim jest art. 28 Kpa. Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1174/07, LEX nr 514005, z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1891/08, LEX nr 580971. Powyższe oznacza, że WINB prawidłowo ocenił, że w świetle art. 59 ust. 7 omawianej ustawy odwołującemu nie przysługiwały prawa strony. Przy czym zauważyć należy, że organ w ogóle nie analizował, czy skarżący posiada interes prawny mający oparcie w prawie materialnym, ale dokonał prostego zestawienia faktów, wskazując, że odwołujący nie jest inwestorem, a więc nie przysługuje mu prawo odwołania. Taki stan rzeczy powinien skutkować rozstrzygnięciem o niedopuszczalności odwołania na etapie postępowania wstępnego, stosownie do treści art. 134 Kpa, w szczególności, że nierozstrzygnięta pozostała kwestia terminowości odwołania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy, w tym interes prawny wnoszącego odwołanie. Wyjaśnić też trzeba, że omawiany przepis wskazuje kolejność czynności organu odwoławczego, ma on najpierw zbadać dopuszczalność odwołania. Terminowość zaś jego wniesienia organ bada tylko w przypadku pozytywnych ustaleń w tym względzie. Tym samym stwierdzenie niedopuszczalności odwołania czyniło zbędnym rozpatrywanie wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Cytowany przepis nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ II instancji, że skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Ponieważ wiąże się to z reguły z ustaleniem interesu prawnego wnoszącego odwołanie, wynikającego z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by zostało to ustalone już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W wyroku z dnia 10 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 316/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. Także w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt: II OSK 1661/06 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że odwołanie wniesione przez podmiot, który nie jest uprawniony do jego wniesienia powoduje, że odwołanie jest nieskuteczne. Taka sytuacja miała niewątpliwie miejsce w rozpatrywanej sprawie. Dopiero, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Przy czym, jak już wcześniej zaznaczono, organ II instancji może przystąpić do fazy rozpoznawczej w przypadku skutecznego wniesienia odwołania, które musi zostać złożone w ustawowym terminie. W rozpoznawanej sprawie organ orzekający, wbrew wymogom art. 134 kpa, nie przeprowadził kontroli dopuszczalności odwołania, wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisów procesowych. Jednak stopień stwierdzonych uchybień, w ocenie Sądu, pozostaje bez istotnego wpływu na prawa procesowe skarżącego i wynik postępowania administracyjnego. Zważyć należy bowiem, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Wydanie takiej decyzji zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w danej instancji. Dlatego też mimo niezachowania przez organ nadzoru budowlanego właściwego trybu postępowania, to jednak w konsekwencji odwołanie skarżącego od decyzji z dnia "[...]" nie zostało rozpatrzone, a ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie zakończyło postępowanie w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.