II OSK 603/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 855/06 w sprawie ze skargi M. P. i D. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nakazu sporządzenia projektu budowlanego wraz z opinią techniczną i budowlaną oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] zn. [...] Burmistrz C. po rozpatrzeniu wniosku P. B., udzielił pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania części poddasza budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na lokal mieszkalny w C. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...], zn. [...] Burmistrz C. stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta C. z dnia [...]. wydana została z naruszeniem prawa, jednakże z powodu okoliczności, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a. odstąpił od jej uchylenia. Wojewoda T., po rozpatrzeniu odwołania M. i D. P. od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy decyzję Burmistrz C. z dnia [...]. W wyniku skargi M. i D. P. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 października 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2101/98 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody T. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], zn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie adaptacji części poddasza na pomieszczenia mieszkalne w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w C., stwierdzając, że prace adaptacyjne zostały wykonane w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzję Burmistrza C. z dnia [...]. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], zn. [...] uchylił decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji, stwierdzając, że została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], zn. [...] na wniosek M. i D. P. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...], zn. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania P. B., decyzją z dnia [...], zn. [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Skargę P. B. na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wyrokiem z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 589/03, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 222/05. P. B. w dniu [...] zawiadomił Starostę C. o zakończeniu robót budowlanych zmierzających do zmian sposobu użytkowania części poddasza. Po rozpoznaniu tego zawiadomienia decyzją z dnia [...], zn. [...] Starosta C. wniósł sprzeciw wobec zamiaru oddania do użytku lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w C. przy ul. [...]. W związku z rozstrzygnięciem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] zaistniałego pomiędzy Wojewodą [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. sporu o właściwość, z którego to rozstrzygnięcia wynikało, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P. B. od decyzji Starosty C. z dnia [...] jest [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], zn. [...], umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania P. B. od wskazanej wyżej decyzji Starosty C. z dnia [...]. Natomiast [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], zn. [...] po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi P. B. na powyższą decyzję, wyrokiem z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II SA/ Bd 727/05 uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W związku z tym wyrokiem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...], [...] uchylił decyzję z dnia [...] (którą Starosta C. wniósł sprzeciw wobec zamiaru oddania do użytku lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w C. przy ul. [...]) w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót adaptacyjnych, które były wykonane na podstawie zatwierdzonego projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]. Wobec stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...], decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], zn. [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81 i83 ust. 1 Prawa budowlanego (tekst jedn. z 2003 r.), nakazano P. B. sporządzenie projektu budowlanego obejmującego roboty budowlane związane z adaptacją części poddasza, dołączenie do projektu opinii technicznej stwierdzającej, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z technologią budowlaną oraz przedstawienie opinii budowlanej na temat wykonanych dotychczas prac w terminie do dnia [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i D. P. podnieśli, że obecnie nie ma w obrocie prawnym żadnej decyzji, na podstawie której wykonano roboty budowlane, a nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności mających doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem, z pominięciem uzyskania zgody osób trzecich i umożliwienie uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest nadużyciem. W decyzji z dnia [...], zn. [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że adaptacja została wykonana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, roboty zostały zakończone, a ich wykonanie zostało zgłoszone w dniu [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania spowodowało konieczność wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego, przepisy te nie przewidują zaś konieczności złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję M. i D. P. zarzucili, iż niewłaściwie zastosowano przepisy art. 50–51 zamiast przepisów art. 48 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego, niedopuszczalne jest przyjęcie, że roboty adaptacyjne nie stanowiły samowoli budowlanej, tylko zostały wykonane w oparciu o wycofaną z obiegu prawnego decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skoro dla zgodności robót budowlanych z przepisami prawa niezbędne jest wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to trudno uznać, że działający w ramach postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego, nakładając na inwestora obowiązki mające na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego prawem, mógł pominąć konieczność wypełnienia przez inwestora tego obowiązku. Odmienna interpretacja przepisów prowadziłaby do sytuacji, kiedy w ramach postępowania naprawczego inwestor osiągałby więcej, niż gdyby uzyskał w postępowaniu prowadzonym w granicach określonych przez przepisy prawa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniesionej pismem z dnia 8 lutego 2007 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (tekst jedn. z 2006 r.), poprzez przyjęcie, że inwestor zobowiązany jest na etapie legalizacji robót budowlanych do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z tej przyczyny w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i merytoryczne rozpatrzenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może stanowić podstawy żądania wylegitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ratio legis tego przepisu polega na doprowadzeniu wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – ale w aspekcie prawa administracyjnego a nie cywilnego. Przepis ten pozwala na nałożenie na inwestora obowiązku polegającego na wykonaniu ściśle określonych czynności lub określonych robót zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (budowlanym). Przepis nie stanowi kompetencji dla organów nadzoru budowlanego do żądania od inwestora przedłożenia dokumentów, w tym dokumentów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności robót, obojętna jest natomiast okoliczność braku zgody współwłaściciela. Wykładnia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedstawiana przez Sad w zaskarżanym wyroku, prowadzi do zmiany znaczenia i sensu tego przepisu. W tym postępowaniu nałożenie na inwestora obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, byłoby niewykonalne. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. i D. P. wnieśli o oddalenie skargi w całości, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że wyrok, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, podstawę nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów – w tym także potwierdzenia dysponowania nieruchomością na cele budowlane – stanowić bowiem powinien art. 81c Prawa budowlanego. Wykonanie decyzji doprowadziłoby do obejścia prawa – art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego i naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Nie można się zgodzić z zarzutem skargi kasacyjnej, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, bowiem jeżeli nawet pewne fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogą budzić wątpliwości na tle powołanego orzecznictwa, to nie można też zgodzić się z poglądami organu stanowiącymi uzasadnienie skargi kasacyjnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu należy uznać za odpowiadające prawu również i z innych przyczyn, niż to wskazano w jego uzasadnieniu. W niniejszej sprawie wydając decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie rozważono, czy rzeczywiście jest to właściwa podstawa prawna w tym stanie faktycznym sprawy, a jeśli już to dlaczego i w brzmieniu z jakiej daty należy stosować ten przepis. Jest faktem, że podjęta próba legalizacji inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części poddasza budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na lokal mieszkalny, wynikła z tego, iż została stwierdzona nieważność decyzji Burmistrza C. z dnia [...], co wywiera skutki prawne ex tunc, czyli tak jakby tej decyzji nie było w ogóle w obrocie prawnym. W zaskarżonej decyzji podobnie jak i w zaskarżonym wyroku i w orzecznictwie, mówi się, że nie jest to sytuacja tożsama z samowolą budowlaną, bowiem inwestor wykonał roboty budowlane w okresie, kiedy nie stwierdzono jeszcze nieważności decyzji zezwalającej na te prace. Jednocześnie jednak należy pamiętać, iż stwierdzenie nieważności decyzji odnosi skutki ex tunc. Przypadki zastosowania przepisu art. 51 Prawa budowlanego wynikają z art. 50 ust. 1 tej ustawy i tak jak w tej sprawie wskazuje się, że jest to inny przypadek niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 (w obecnie obowiązującym brzmieniu), to trudno by było wskazać, któremu z punktów (1, 2, 3, 4) art. 50 ust. 1 odpowiada stan faktyczny tej sprawy, skoro nie można powiedzieć, że roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania, były prowadzone bez wymaganego pozwolenia. Należy przypomnieć, iż sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie pozwolenia na budowę i przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego stosowało się odpowiednio w tych sprawach na mocy art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.). Z dniem 31 maja 2004 r. postanowieniami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nadano art. 71 Prawa budowlanego nowe brzmienie i dodano art. 71a, czyli w dacie orzekania w niniejszej sprawie obowiązywały już ww. przepisy, czego nie wzięły pod uwagę organy nadzoru budowlanego, ani Sąd w zaskarżonym wyroku. Oczywiście o tym, czy w tej sprawie powinny mieć zastosowanie powyższe przepisy należałoby rozważyć, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i przepis art. 2 ww. ustawy (przepisy przejściowe). Należy też zwrócić uwagę, że obecnie żaden z powyżej powołanych przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie odsyła już posiłkowo do przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wydaje się, że jeżeli w niniejszej sprawie miałby mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to należałoby przyjąć, z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 11 września 1997 r., iż jest to przypadek wymieniony w art. 50 ust. 1 pkt 1 (bez wymaganego pozwolenia). Przepis art. 51 Prawa budowlanego wielokrotnie był zmieniany, jednak regulacja zawarta w ust. 1 pkt 2 miała zawsze na celu doprowadzenie wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych "do stanu zgodnego z prawem". Obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie można ograniczać tylko do zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a nawet gdyby tak przyjąć, to wymóg wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynika z przepisów Prawa budowlanego, a nie z innych przepisów. Jednak w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy w pierwszej kolejności odwołać się do przepisu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.), zgodnie z którym przepisy art. 32 stosuje się odpowiednio. Podobnie przepisy art. 71 ust. 2 pkt 3 i art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 r.) odsyłają do art. 32 ust. 4 pkt 2, z którego to przepisu wynika obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z powyższego wynika, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (niezależnie od brzmienia obowiązujących przepisów) zawsze było wymagane wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie można dokonywać wykładni przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 w oderwaniu od przepisów Prawa budowlanego regulujących tę materię (art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego w dawnym brzmieniu). Należy bowiem pamiętać, że w przypadku określanym w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego (w poprzednim brzmieniu) przepisy art. 50, 51 i 57 ust. 7 stosowało się o d p o w i e d n i o, a nie wprost. Przepis art. 51 miał zawsze charakter przepisu uniwersalnego, mającego zastosowanie w wielu różnych sytuacjach (art. 50 ust. 1) oraz zawierał szeroki wachlarz możliwych rozstrzygnięć (art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu), a poza tym przepis ten miał odpowiednie zastosowanie w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia. Ponadto należy podkreślić, że przepis ten miał zawsze zastosowanie w sytuacjach, kiedy zostały naruszone w większym bądź mniejszym zakresie przepisy prawa, stąd jego charakter "naprawczy" (restytucyjny) w głównej mierze, chociaż nie wyłącznie (art. 51 ust. 1 pkt 1). W związku z tym przepis ten nie był tak precyzyjny i szczegółowy w swej redakcji, jak np. przepisy art. 35, 48 czy też art. 49b Prawa budowlanego (w obecnie obowiązującym brzmieniu), co jednak nie zwalnia przy dokonywaniu wykładni, z rozumienia tego przepisu w odpowiednim kontekście całości przepisów Prawa budowlanego. Stan zgodny z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, należy utożsamiać ze stanem określonym w art. 71 ust. 1 (przed zmianą) lub z warunkami określonymi w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r.). Jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, to powinien organ wydać decyzję na podstawie pkt 1 tego przepisu, czego nie można wykluczyć również i w niniejszej sprawie. Sytuacje, w których przewidziano stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, są to przypadki kiedy zostały naruszone przepisy prawa i nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli, na co trafnie zwraca się uwagę w zaskarżonym wyroku. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej po jej wykonaniu, zdejmuje co prawda ze strony wykonującej tę decyzję odium bezprawności działania, ale nie zwalnia strony z obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, który to stan dla wszystkich podmiotów musi być rozumiany jednakowo (art. 32 Konstytucji RP). Odrębną kwestią niezależną od tego jest roszczenie odszkodowawcze przysługujące stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji, którego można dochodzić w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.