II OSK 1626/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 15/10 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia 1 czerwca 2007 r., Nr 65/07, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. w P., udzielił pozwolenia na użytkowanie wytwórni mas bitumicznych, zlokalizowanej na działce nr 104 w miejscowości W., gm. K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili H. U. i R. K., podnosząc, że przed jej wydaniem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Starosty Kutnowskiego z dnia 12 marca 2004 r., Nr 73/2004, o pozwoleniu na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia 3 września 2009 r., Nr 125/1/2009, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie Nr 65/07. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że nie znalazł podstaw do uznania, iż kwestionowana decyzja dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawców. W ocenie organu I instancji decyzja organu stopnia podstawowego Nr 65/07, której stwierdzenia nieważności wnioskują H. U. i R. K., wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Ust. 7 powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku, stanowi, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ponadto organ I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez organ stopnia podstawowego przed wydaniem decyzji Nr 65/07 nie było typowym postępowaniem naprawczym, ponieważ w obiegu prawnym znajdowała się decyzja o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym H. U. oraz R.K. nie byli uznani za stronę. Z tych względów w ocenie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało odmówić w drodze decyzji wszczęcia postępowania zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli H. U. i R. K., podnosząc, że zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu mas bitumicznych, a immisje z zakładu powodują zanieczyszczenie ich działek. Ponadto nie zgodzili się z treścią uzasadnienia decyzji w zakresie oznaczenia dat prawomocności poszczególnych decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr 125/1/2009 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia 15 maja 2007 r., Nr 83/07, Wojewoda Łódzki stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty Kutnowskiego Nr 73/2004 z dnia 12 marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tymczasowej wytwórni mas asfaltowych. Następnie decyzją Nr 65/07 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie udzielił pozwolenia na użytkowanie wytwórni mas bitumicznych, która została wydana w związku z jego decyzją z dnia 30 maja 2007 r., Nr 64/07 (zapadłą w postępowaniu naprawczym), w której stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego na [...] Sp. z o.o. decyzją tegoż organu Nr 63/07 z dnia 24 maja 2007 r. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że w niniejszym postępowaniu brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który ogranicza krąg stron postępowania tylko do inwestora, ponieważ w przedmiotowej sprawie, ocena przymiotu strony H. U. i R. K. powinna być dokonana na podstawie art. 28 k.p.a. Wobec okoliczności, że organ I instancji nie dokonał pełnej i szczegółowej analizy w aspekcie ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego, w ocenie organu odwoławczego zasadnym było wydanie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżąca Spółka wskazała, że w przedmiotowej sprawie inwestorem w postępowaniach administracyjnych zarówno o uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również pozwolenia na użytkowanie jest [...] Sp. z o.o., a zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ponadto strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie jego stronami nie byli H. U. oraz R. K. (który nie uzasadnili i nie wykazali swojego interesu prawnego) i dlatego nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego, ponieważ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie zajął się kwestią ustalenia interesu prawnego H. U. i R. K. w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił, że wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. bada legitymację procesową strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ administracyjny władny jest na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania. Tak więc, na tym etapie postępowania ocena organu nie może dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce (organ nie dokonuje merytoryczne oceny wniosku). To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak ww. reguła ma zastosowanie w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy, zrealizowanej w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania legalizacyjnego (art. 50-51 Prawa budowlanego), a więc dotyczy budowy zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką okolicznością, ponieważ przedmiotem kontroli organu nadzorczego była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która zapadła w wyniku uprzednio przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego. A więc skoro decyzja wydana na podstawie art, 59 ust. 1 Prawa budowlanego kończy jedynie postępowanie prowadzone w trybie legalizacji (art. 50-51 Prawa budowlanego), w którym ustalenie przymiotu strony następuje w oparciu o art. 28 k.p.a., to nie ulega wątpliwości, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie - jako kontynuacja postępowania legalizacyjnego - winno w dalszym ciągu toczyć się w oparciu o regułę z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto strona skarżąca winna mieć na względzie, że co do zasady ustalenie kręgu podmiotów w postępowaniu nieważnościowym następuje z oparciu o art. 28 k.p.a. Z zakresu podmiotowego art. 28 k.p.a. wynika, że krąg podmiotów w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy od kręgu podmiotów, które brały udział zarówno w procesie budowlanym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jako strony na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. A zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, zawsze wymaga od organu nadzorczego zbadania interesu prawnego takiego podmiotu w szerokim znaczeniu, o którym mowa w art. 28 k.p.a.. a nie tylko w aspekcie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji w swojej decyzji w ogóle nie próbował ustalić tej podstawowej dla wyniku postępowania kwestii. Z tych względów zdaniem Sądu pierwszej instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd administracyjny pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych, z pominięciem okoliczności, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie (pozwolenie na użytkowanie) z dnia 01.06.2007 r. została wydana w czasie, kiedy obowiązywała decyzja pozwolenie na budowę Starosty Kutnowskiego z dnia 12.03.2004r., nr: 73/2004, bowiem decyzja ta została ostatecznie uchylona dopiero z dniem 06.06.2007 roku, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie Sądu; 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania to jest art. 138 § 2 oraz 28 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, poprzez – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że organ administracji pierwszej instancji przeprowadził już postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia kto jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, oraz uznanie, że ustalenie statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinno nastąpić na podstawie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, – uznanie, że dla określenia stron postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie nie będzie miał zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. U. i R.K. wnieśli o "odrzucenie w całości skargi kasacyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że co do zasady stroną postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika wprost z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak podkreślić należy, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis powyższy znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Stosowanie powyższego przepisu jest natomiast wyłączone w przypadku, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła na skutek legalizacji samowoli budowlanej lub w postępowaniu wywołanym istotnym odstąpieniem od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1281/05, LEX Nr 317393, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2010/09, LEX nr 838818). Uznać również należy, że w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie jest inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę, przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. W takiej sytuacji, nie można bowiem przyjąć, że budowa została zrealizowana w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę, a tylko wówczas zastosowanie ma przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji natomiast, gdy przepis ten nie podlega zastosowaniu organy winny ocenić legitymację skargową strony w oparciu o przepis ogólny art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, że nie mogła mieć wpływu na ocenę zaskarżonego orzeczenia jak i decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę data uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności, albowiem jak wprost wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 1 czerwca 2007 r. o pozwoleniu na użytkowanie organ miał świadomość, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę "w dniu 15 maja 2007 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Wojewodę Łódzkiego jako organ II instancji", wskutek czego przeprowadzone zostało postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skoro natomiast jak sam organ wskazywał postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie prowadzone było po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego, zasadnym jest stanowisko jakie wyraził Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji takiej ustalenie zdolności skargowej winno opierać się nie na przepisie szczególnym określonym art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, tylko na podstawie reguł ogólnych z art. 28 k.p.a. Tym samym nie znajdowały uzasadnienia zarzuty skargi kasacyjnej zarówno w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 k.p.a. jak i naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.