VII SA/Wa 15/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. Sp. z o.o., udzielił pozwolenia na użytkowanie wytwórni mas bitumicznych, zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości W., gm. K.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpili H. U. i R. K., podnosząc, że przed jej wydaniem została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Starosty K. z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Nr [...]. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, że nie znalazł podstaw do uznania, iż kwestionowana decyzja dotyczy interesu prawnego lub obowiązku wnioskodawców. W ocenie organu I instancji decyzja organu stopnia podstawowego Nr [...], której stwierdzenia nieważności wnioskują H. U. i R. K., wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Ust. 7 powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpatrywania wniosku, stanowi, iż stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ponadto organ I instancji wskazał, że postępowanie prowadzone przez organ stopnia podstawowego przed wydaniem decyzji Nr [...] nie było typowym postępowaniem naprawczym, ponieważ w obiegu prawnym znajdowała się decyzja o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu tym H. U. oraz R. K. nie byli uznani za stronę. Z tych względów w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało odmówić w drodze decyzji wszczęcia postępowania zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli H. U. i R. K., podnosząc, że zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu mas bitumicznych, a immisje z zakładu powodują zanieczyszczenie ich działek. Ponadto nie zgodzili się z treścią uzasadnienia decyzji w zakresie oznaczenia dat prawomocności poszczególnych decyzji. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...], Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty K. Nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tymczasowej wytwórni mas asfaltowych. Następnie decyzją Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. udzielił pozwolenia na użytkowanie wytwórni mas bitumicznych, która została wydana w związku z jego decyzją z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] (zapadłą w postępowaniu naprawczym), w której stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego na S. Sp. z o.o. decyzją tegoż organu Nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że w niniejszym postępowaniu brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, który ogranicza krąg stron postępowania tylko do inwestora, ponieważ w przedmiotowej sprawie, ocena przymiotu strony H. U. i R. K. powinna być dokonana na podstawie art. 28 k.p.a. Wobec okoliczności, że organ I instancji nie dokonał pełnej i szczegółowej analizy w aspekcie ustalenia kręgu stron postępowania nieważnościowego, w ocenie organu odwoławczego zasadnym było wydanie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła S. Spółka z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 28 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz naruszenie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Skarżąca Spółka wskazał, że w przedmiotowej sprawie inwestorem w postępowaniach administracyjnych zarówno o uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również pozwolenia na użytkowanie jest S. Sp. z o.o., a zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 2149/07 z dnia 17 czerwca 2008 r., publ LEX nr 499909). Ponadto strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie jego stronami nie byli H. U. oraz R. K. (którzy nie uzasadnili i nie wykazali swojego interesu prawnego) i dlatego nie mogą być uznani za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej, uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia interesu prawnego H. U. i R. K. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego ustalenie faktów (postępowanie dowodowe) należy w swej istocie do organu I instancji. W innym wypadku mogłoby dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym m.in. ustalenie kręgu stron postępowania, jest ustaleniem faktów podstawowych dla prawidłowego przeprowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Fakty te więc nie mogą zostać poddane jedynie kontroli przez organ administracyjny w jednej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ww. przepis wprowadza konstrukcję tzw. decyzji kasacyjnej, która realizuje podstawową zasadę postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. – zasadę dwuinstancyjności. W myśl tej zasady, organ odwoławczy ma kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie w jej całokształcie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 508/2006, publ. LexPolonica nr 414841, Rzeczpospolita 2006/188 str. C2), a więc w oparciu o kompletne ustalenia organu I instancji. W związku z powyższym, niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ w II instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Co prawda, na podstawie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić, w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie, dodatkowe postępowanie, jednak jest to kompetencja organu odwoławczego do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie ustalenie podstawowych faktów niniejszej sprawy, tj. kręgu stron postępowania nieważnościowego, oczywiście nie można uznać za uzupełnienie postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 136 k.p.a., ponieważ ustalenie tego faktu ma bezpośredni wpływ na możliwość podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, bowiem organ ten może: bądź odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, bądź odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, bądź stwierdzić nieważność decyzji, bądź umorzyć postępowanie. Skoro w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności organ I instancji obowiązany był zbadać interes prawny wnioskodawców (czego - jak wynika z akt sprawy - nie uczynił), ww. okoliczności stwarzały obowiązek uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA 3615/2002 (publ. LexPolonica nr 369171), w którym stwierdził, że jeżeli organ pierwszoinstancyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpoznania w pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a. - konstrukcja tzw. decyzji kasacyjnej). Gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady winien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, czego mu właśnie czynić nie wolno, bo oznaczałoby to przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji (w drugiej), a nie w dwóch, który to wymóg wynika z zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego, ponieważ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle nie zajął się kwestią ustalenia interesu prawnego H. U. i R. K. w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Ww. przepis jest podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jednak brak jest w nim wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz doktryny, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym (jest to pogląd ugruntowany). Tak więc niedopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s.743). Zatem wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 157 § 2 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Na tym etapie postępowania organ administracyjny m.in. bada legitymację procesową strony, która występuje z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc ustala, czy przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W przypadku ustalenia, że wnioskodawcy w danym postępowaniu nieważnościowym nie przysługuje przymiot strony, organ administracyjny władny jest na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania. Tak więc, na tym etapie postępowania ocena organu nie może dotyczyć zagadnienia, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce (organ nie dokonuje merytoryczne oceny wniosku). To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2128/02, publ. Monitor Prawniczy 2003/4 str. 147, LexPolonica nr 360651 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt I SA 764/03, publ. LexPolonica nr 380521, Prokuratura i Prawo - dodatek 2005/4 poz. 44). W tym miejscu należy stwierdzić, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis, stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Jednak ww. reguła ma zastosowanie w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana po zakończeniu budowy, zrealizowanej w oparciu o pozostające w obrocie prawnym pozwolenie na budowę. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania legalizacyjnego (art. 50-51 Prawa budowlanego), a więc dotyczy budowy zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1574/07, publ. LexPolonica nr 2011987, oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/05, teza publ. Prawo budowlane pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 354). W niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z taką okolicznością, ponieważ przedmiotem kontroli organu nadzorczego była decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która zapadła właśnie w wyniku uprzednio przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego. A więc skoro decyzja wydana na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego kończy jedynie postępowanie prowadzone w trybie legalizacji (art. 50-51 Prawa budowlanego), w którym ustalenie przymiotu strony następuje w oparciu o art. 28 k.p.a., to nie ulega wątpliwości, że postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie - jako kontynuacja postępowania legalizacyjnego - winno w dalszym ciągu toczyć się w oparciu o regułę z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ponadto strona skarżąca winna mieć na względzie, że co do zasady ustalenie kręgu podmiotów w postępowaniu nieważnościowym następuje z oparciu o art. 28 k.p.a. Z zakresu podmiotowego art. 28 k.p.a. wynika, że krąg podmiotów w postępowaniu nieważnościowym może być szerszy od kręgu podmiotów, które brały udział zarówno w procesie budowlanym na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jako strony na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. A zatem złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie, zawsze wymaga od organu nadzorczego zbadania interesu prawnego takiego podmiotu w szerokim znaczeniu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie tylko w aspekcie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji w swojej decyzji w ogóle nie próbował ustalić tej podstawowej dla wyniku postępowania kwestii. Z tych względów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.