II OSK 994/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 49/09 w sprawie ze skargi S.D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żurominie z dnia [...] września 2008 r., którą udzielono Z.P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z częścią handlową położonego w Ż. przy ul. W. na działce nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Ww. przepis wyklucza zatem uznanie S.D. jako strony postępowania zakończonego objętą odwołaniem decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żurominie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. W związku powyższym odwołanie złożone zostało przez podmiot niemający w powyższej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S.D. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to jednak nie każde postępowanie, które kończy się uzyskaniem takiego pozwolenia wyklucza uczestnictwo w nim w charakterze strony innych podmiotów. Dyspozycja art. 59 ust. 7 prawa budowlanego ma zastosowanie tylko w takim stanie faktycznym i prawnym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę. W niniejszej sprawie inwestor przez wiele lat toczącego się postępowania zarówno przed organami, jak i przed sądami próbuje doprowadzić do legalizacji wzniesionego obiektu. W tych wszystkich postępowaniach za stronę uznawany był skarżący (właściciel nieruchomości sąsiedniej). Był on nie tylko adresatem decyzji wydawanych wielokrotnie w obu instancjach, ale i aktywnym podmiotem toczących się postępowań, składającym wnioski dowodowe, odwołania i skargi do sądu. W ocenie Sądu I instancji, nie jest obojętnym dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że inwestycja realizowana przez Z.P. została uznana za samowolę budowlaną. W tej kwestii wypowiadał się m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 214/07. W uzasadnieniu wyroku kończącego to postępowanie wskazał on na konieczność ustalenia przez organy nadzoru budowlanego (przy ponownym rozpoznaniu sprawy) daty zakończenia budowy poszczególnych budynków wchodzących w skład inwestycji, a następnie zastosowania odpowiednich przepisów prawa budowlanego do likwidacji samowoli budowlanej. Na tę okoliczność wskazuje nawet organ I-ej instancji. Ma to istotne znaczenie, ponieważ pozwolenie na użytkowanie obiektu służy de facto legalizacji dokonanej uprzednio samowoli budowlanej. W praktyce oznacza to, że pozwolenie na użytkowanie ma niejako zastąpić pozwolenie na budowę. W takiej sytuacji właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której zrealizowano obiekt nie może być pozbawiony praw strony z powołaniem się na art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie tegoż obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Z.P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy S.D. korzystał z uprawnień strony w postępowaniach administracyjnych związanych z realizacją inwestycji. Zarzuciła także błędną wykładnię art. 59 ust. 7 w związku z art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), poprzez uznanie, że przepis ten ma ograniczone zastosowanie do postępowań w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych także po dniu 11 lipca 2003 r. – to jest po dniu wejścia w życie cytowanej nowelizacji. W skardze kasacyjnej postawiono również zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie faktu aktywnego udziału jako strony S.D. we wcześniejszych postępowaniach związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji przez skarżącą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przyjmując, że przepis art. 59 ust. 7 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu art. 1 pkt 49 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustawy (Dz.U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego na podstawie udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. II OSK 1281/05, publ. w zbiorze LEX nr 317393. Pogląd ten był następnie przyjęty między innymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. VII SA/Wa 2149/07 (LEX nr 499909) i z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 61/09 (LEX nr 550280). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę również uznaje za uzasadnioną taką wykładnię przepisu art. 59 ust. 7 prawa budowlanego. Przemawiają za tym następujące argumenty: Przepis art. 59 ust. 7 omawianej ustawy został dodany do art. 59 w nowym brzmieniu nadanym mu wymienioną wyżej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlanego oraz o zmianie innych ustaw. Nowe brzmienie tego przepisu wprowadziło zasadę, że decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego organ wydaje po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1. Z łącznego odczytania treści art. 59 i 59b obowiązującego obecnie prawa budowlanego należy wyprowadzić wniosek, iż wskazane w nich postępowania mogą dotyczyć tylko obiektów budowlanych zrealizowanych na podstawie udzielonego wcześniej pozwolenia na budowę, w stosunku do których organ przeprowadził na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę wybudowanego obiektu budowlanego. We wcześniejszej fazie procesu budowlanego, dotyczącej wydania pozwolenia na budowę, interesy prawne właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości sąsiednich, znajdujących się w obszarze oddziaływania wznoszonego obiektu, mogły być bronione przez te osoby przez ich udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze stron (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). W takiej też sytuacji ustawodawca uznał za zbędny udział tych osób w dalszym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tak legalnie wzniesionego obiektu. Odmienna jest natomiast sytuacja, gdy pozwolenie na użytkowanie jest wydawane zgodnie z przepisem art. 49 ust. 5 lub art. 51 ust. 4 ostatnie zdanie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w postępowaniu prowadzącym do zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Wydawana wówczas decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi tylko jeden z koniecznych elementów prowadzących do doprowadzenia wzniesionego bezprawnie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Osoby, które były stronami takiego postępowania, powinny być też stronami przy wydaniu pozwolenia na użytkowanie, gdyż całe to postępowanie powinno prowadzić do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem z udziałem osób zainteresowanych, które powinny mieć możliwość obrony swego interesu prawnego. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z 7.11.2006 r. stwierdził, że przyjęcie odmiennego poglądu (prezentowanego w skardze kasacyjnej) w praktyce pozbawiłoby w każdym przypadku właścicieli (użytkowników wieczystych) sąsiednich nieruchomości ochrony ich interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno-budowlanym. Zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego zarówno przez jego wykładnię, jak i zastosowanie jest więc nieuzasadniony. To samo dotyczy również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 113 § 1, 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a. – Dz.U. Nr 153, poz.1270), którego to zarzutu skarga kasacyjna nie próbowała nawet w jakikolwiek sposób uzasadnić. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie prawa budowlanego do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się – z zastrzeżeniem ust. 2 – przepisy dotychczasowe. Stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiada więc prawu, co skutkuje oddalenie skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.