II OSK 717/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. i G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 873/05 w sprawie ze skargi W. F. i G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt. II SA/Bd 873/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. F. i G. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji celu publicznego . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy :Marszałek Województwa Kujawsko - Pomorskiego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i § 5 i art. 141 K.p.a. - uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przepławki dla ryb przy jazie na rzece O. w miejscowości K. gminu R. w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa realizującymi cele publiczne uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko - pomorskiego . W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że na wnioskowanym terenie nie przewiduje się zadań samorządu województwa realizujących ponadlokalne zadania publiczne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia W. F. , G. J. - M. -Spółka Cywilna postanowieniem z dnia 8 lipca 2005 r. Nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. organ pierwszej instancji dokonał w sposób prawidłowy oceny możliwości zagospodarowania objętych wnioskiem działań, a w szczególności ustalenia, że planowana inwestycja nie koliduje z realizacją zadań, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli W. F. ,G. J. - M. - (spółka cywilna). W skardze stwierdzili, że nie wyrażają zgody na budowanie przepławki dla ryb na ich gruncie. Przepławka dla ryb musi mieć przepływ wody przez cały rok od 1.2 do 1.5 m3/sek. co zmniejszy dochód M. o 50%. a tym samym elektrownia stanie się nierentowna. Przy istniejącym od XIV wieku jazie, nigdy nie było przepławki, a co za tym idzie nie było wędrówek ryb. Budowanie przepławki jest bezcelowe. Wybudowanie przepławki pozbawi kanał T. dostarczający wodę dla miasta G., od 15 czerwca do 15 września , wody w kanale. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał , że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił ją . W motywach tego orzeczenia wskazano , że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w sprawach o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wójt. burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa (pkt 1). Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje po przeprowadzeniu określonej procedury. Jednym z etapów tej procedury jest dokonanie szeregu uzgodnień. Przepis art. 53 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy wskazuje na konieczność dokonania uzgodnień z 11 różnymi instytucjami. Oczywiście nie wszystkie uzgodnienia mają zastosowanie w każdej sytuacji - rodzaje uzgodnień są limitowane przedmiotem decyzji. Jednym z rodzajów uzgodnień jest uzgodnienie z marszałkiem województwa (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy) w zakresie zadań samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 ( rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym) i art. 48 (inwestycja celu publicznego o znaczeniu krajowym). Prowadzi to do wniosku , że zasadniczym celem i treścią postanowienia marszałka województwa jest wypowiedzenie się w kwestii czy planowana inwestycja celu publicznego nie koliduje z zamierzeniami o znaczeniu ponadlokalnym i krajowym. Zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U z 2001 r. Nr 142. poz. 1590) do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami, na rzecz organów administracji wodnej ( art. 2 ust. 2 ) a samorząd województwa wykazuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 6 ust. 1 pkt 1 ). Jednym z zadań określonych ustawami jest dokonywanie uzgodnień o jakich mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu argumenty skargi, sprowadzające się do nie wyrażenia zgody na budowę przepławki i wskazuje na niecelowość tej inwestycji, nie są adekwatne do treści postanowienia, stąd trudno się do nich ustosunkować na tym etapie postępowania. W stosunku do zaskarżonego postanowienia skarga nie podaje żadnych argumentów wskazujących na niezgodność zaskarżonego postanowienia z prawem. Przypomniano , że zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 173, 174, 175 § 1 , art. 176 i 177 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnieśli G. J. i W. F. domagając się jego całkowitego uchylenia i oddalenia wniosku – decyzji Wójta Gminy R. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie przepławki ryb na jazie na rzece O. alternatywnie wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i dopuszczenia dowodu z biegłego sądowego celem ustalenia czy przedmiotowa inwestycja jest uzasadniona oraz czy nie spowoduje zaniku zapory wodnej , oraz działania elektrowni wodnych . W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że na istniejącej od XIV wieku zaporze wodnej nigdy nie było przepławki , natomiast obowiązujące prawo wodne nakazuje budowę przepławki tylko na nowo powstałych urządzeniach wodnych . Skarżący są jedynymi pełnoprawnymi właścicielami nieruchomości na której gmina planuje budowę przepławki dla ryb i do tego bez zgody formalno-prawnej co stanowi jaskrawe naruszenie prawa własności tj. art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . To zaś nie może być tolerowane przez Sądy . W sprawie tej zatem w ocenie skarżących konieczne jest powołanie biegłych sądowych by orzekli czy budowanie tej przepławki w tym miejscu jest konieczne i uzasadnione dla hodowli ryb i czy jego następstwa nie będą szkodliwe dla pracującej tam elektrowni wodnej . Podtrzymano w całości wnioski zawarte w piśmie skarżących znajdującym się w aktach sprawy z dnia 14 stycznia 2005 r. . Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie . Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wyżej wymaganiom . Przede wszystkim przedmiotowa skarga kasacyjna nie określa podstaw zaskarżenia albowiem w petitum skargi nie określono , który przepis prawa materialnego został naruszony przez Sąd I instancji ze wskazaniem na czym zdaniem skarżących polegała wadliwa wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu , jaka powinna być właściwa wykładnia lub jaki inny przepis powinien być zastosowany , nie określono również na czym polegało naruszenie przepisów postępowania ( sądowego) i jaki istotny wpływ na wynik sprawy mogło ono mieć . Za wskazanie takich przepisów nie można bowiem uznać powołanie w sentencji skargi kasacyjnej przepisów począwszy od art.173 do 177 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszących się do samej skargi kasacyjnej . W szczególności przepis art. 176 cytowanej ustawy procesowej zawiera w swej treści obowiązek przytoczenie podstaw kasacji w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia . Powyższe uchybienie nie dyskwalifikuje jednakże wniesionej skargi kasacyjnej w tej sprawie albowiem w jej motywach strona powołała się na naruszenie w sprawie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , dlatego też w tych granicach przedmiotowa skarga zostanie wyłącznie rozpoznana. Jednakże tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy jest nieusprawiedliwiony . Przywołane przepisy ustawy zasadniczej stanowią , że każdy ma prawo do własności , innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia ( ust. 1 ), oraz , że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tyko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (pkt. 3). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konstytucyjnie chronione prawo własności nie zostało w jakikolwiek sposób naruszone poprzez wydanie kwestionowanego postanowienia uzgadniającego projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego polegającego na budowie przepławki dla ryb przy jazie na rzece O. w miejscowości K. gmina R. w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa realizującego cele publiczne uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko - pomorskiego . Postanowienie to wydane w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt. 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 , poz. 717 ze zm.) w związku z art. 106 kpa nie pozbawia ani nie ogranicza prawa własności skarżących . Na marginesie czynionych rozważań podnieść należy , iż argumentacja skargi kasacyjnej przywołująca pismo skarżących z dnia 14 stycznia 2005 r. oraz wskazująca na potrzebę powołania biegłego jak i wnioski tej skargi odnoszące się do konieczności uchylenia decyzji Wójta Gminy R. ustalającej lokalizację celu publicznego dotyczą kolejnego etapu procesu inwestycyjnego w tej sprawie nie będącego przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w rozpoznawanej sprawie . Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją z dnia 29 grudnia 2004 r. Wójta Gminy R. przy uwzględnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego Marszałka Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla realizacji przepławki dla ryb przy jazie na rzece O. i to w tym postępowaniu skarżący złożyli odwołanie z dnia 14 stycznia 2005 r., zawierające również uwagi do planowanej inwestycji . Jednakże przywoływana w tym zakresie argumentacja nie jest skuteczna w niniejszym postępowaniu , które dotyczy uzgodnienia projektu decyzji w zakresie zgodności z zadaniami samorządu województwa . Zatem przy uwzględnieniu charakteru kwestionowanych postanowień nie mogło tym samym dojść do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżących . Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .