II OSK 720/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 605/05 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną II OSK 720 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2005 r., którą to decyzją na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania wniesionego między innymi przez A. K. od decyzji z dnia [...] grudnia 2004r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - budowy sieci wodociągowej w ulicy Z. w P., na działce oznaczonej nr. ew. 249 i 305, obrębu 35 i nr 53, obręb 38. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, iż odwołujący się, a w tym i A. K. nie są właścicielami nieruchomości, na których inwestycja jest zlokalizowana, ani też nieruchomości przylegających do terenu inwestycji, nie posiadają oni przymiotu strony w badanej sprawie. Ich nieruchomości położone są wprawdzie przy ul. Z., lecz w kierunku zachodnim od ulicy P. Projektowana inwestycja nie dotyczy w ogóle nieruchomości odwołujących się tak w sensie przebiegu inwestycji, jak i jej oddziaływania. Stąd też, zdaniem organu osoby składające przedmiotowe odwołanie nie posiadają w sprawie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., a dysponują jedynie interesem faktycznym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę na powyższe rozstrzygnięcie, wniesioną przez A. K. stwierdził, że zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego, bowiem żadna spośród osób przyłączających się do odwołania J. i D. małżonków K. nie jest inwestorem, ani właścicielem gruntów, przez które przebiegać ma projektowana sieć wodociągowa ani też nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Wnoszący skargę A. K. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w P, przy ul. Z. Nieruchomość ta nie jest jednak przewidziana do realizacji wodociągu, nie graniczy też z terenem projektowanej inwestycji. Sieć wodociągowa przebiegać ma bowiem w kierunku zachodnim od ulicy P., wzdłuż posesji o numerach od 168 do 202. Oznacza to zdaniem Sądu, iż brak jest przepisu materialnoprawnego, w którym można by doszukiwać się bezpośredniego związku pomiędzy sytuacją prawną skarżącego, a rozstrzyganą sprawą. W szczególności zaś podstawy tej nie można upatrywać w treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Z faktu, iż strony postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, nie można wywodzić, iż stroną postępowania w tym przedmiocie jest każda osoba, która tylko z obwieszczeniem się zapozna i zechce wziąć w nim udział. Prawidłowa wykładania cytowanego przepisu prowadzi do konkluzji, iż jest on przepisem szczególnym w stosunku do regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego tylko o tyle, o ile dotyczy kwestii doręczania stronom zawiadomień i rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nakazuje bowiem doręczanie tychże jedynie niektórym stronom (inwestorowi oraz właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego). Pozostałe strony zaś, pozwala zawiadomić poprzez obwieszczenie i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W tym zakresie jest to zatem modyfikacja reguł, określonych w art.39 i następnych k.p.a., dopuszczona przez art. 49 k.p.a. Nie stanowi natomiast samoistnej podstawy do wywodzenia interesu prawnego dla każdego podmiotu, w tym także podmiotu będącego członkiem wspólnoty gminnej i kwestionującego, jak w przypadku skarżącego, celowość i racjonalność inwestycji celu publicznego. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie skarżącego, iż przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umocowuje go do działania w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony. Sąd pierwszej instancji wskazał też na to, iż dopiero podczas rozprawy nastąpiło złożenie mapy z zaznaczonym położeniem nieruchomości skarżącego oraz przebiegiem inwestycji, w sposób umożliwiający identyfikację posesji osób odwołujących, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Tym niemniej, skoro dokument ten, złożony został przed zamknięciem rozprawy, zaś norma art. 106 p.p.s.a. pozwala na dopuszczenie dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, uznano iż, wspomniany brak został należycie konwalidowany i nie miał wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec braku podstaw do uwzględnianie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd pierwszej instancji orzekł o jej oddaleniu jako bezzasadnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 pkt 5 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższy zarzut skarżący wniósł o " zmianę zaskarżonego wyroku i uznanie skarżącego A. K. jako strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej wskazał, iż w obecnym stanie prawnym mogą być wydane dwie decyzje, tj. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - o tym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 do art. 58, art. 65, art. 67 ust. 2 i 3 u.op.iz.p. bądź decyzja o warunkach zabudowy i o tym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 do art. 64, art. 65, art. 67 u.op.iz.p. Zdaniem skarżącego zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi mylą te dwie różne decyzje, nie rozróżniając celu publicznego, od celu prywatnego i odwrotnie. Jego zdaniem zgodnie z art. 2 pkt 5 u.op.iz.p. inwestycje celu publicznego mają znaczenie dla określonego obszaru na danym terytorium, na które oddziałują oraz mają znaczenie dla mieszkańców tych terytoriów. Minimalnym obszarem oddziaływania inwestycji celu publicznego będzie teren gminy. Skoro więc w myśl art. 1 ust. 2 pkt 9 u.op.iz.p. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w stosunku do inwestycji celu publicznego także) należy uwzględnić potrzeby interesu publicznego, którymi z kolei zgodnie z art. 2 pkt 4 u.op.iz.p. jest uwzględnianie potrzeb ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, czyli potrzeb każdego, to każdy ma prawo do interesu prawnego, określanego jako interes publiczny w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe okoliczności zdaniem skarżącego wskazują na to, iż ma on interes prawny w niniejszej sprawie, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., skoro każdy obywatel Rzeczpospolitej Polskiej ma obowiązek prawny do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych (między innymi na inwestycję celu publicznego) zgodnie z art. 82, art. 83 i art. 84 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił obwieszczeń publicznych skierowanych do stron postępowania przy wydawaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego art. 53 ust. 1 u.op.i z p. oraz art. 49 k.p.a. W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 roku .."pozbawił skarżącego i innych mieszkańców uprawnień i obowiązków prawnych w tym praw publicznych w stosunku do inwestycji celu publicznego, a tym samym w stosunku do planowania i zagospodarowania przestrzennego w ogóle". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji. To zaś oznacza, że Sąd nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej. Nie może zarzutów tych domniemywać. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego t.j. art. 2 pkt 5 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) uznać trzeba za chybiony. Koniecznym jest podkreślenie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił stan faktyczny i prawny w niniejszej sprawie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tych ustaleń faktycznych strona skarżąca we wniesionej skardze kasacyjnej w żaden sposób nie zakwestionowała, ograniczając się w zasadzie do polemiki z interpretacją przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji więc Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania ustaleń i przyjęcia innych niż te które zostały przedstawione w zaskarżonym wyroku. Z ustaleń tych wynika zaś, iż nieruchomość skarżącego jest usytuowana poza obszarem oddziaływania inwestycji celu publicznego. W tej sytuacji za usprawiedliwione nie mogą być uznane zarzuty naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 5 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie powyższą regulację. Odnośnie wskazanego w zarzutach kasacji przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to należy zauważyć, iż przepis ten zawiera definicję "inwestycji celu publicznego" i stwierdza, iż należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Planowane w przedmiotowej sprawie przedsięwzięcie, jakim jest budowa wodociągu zostało zdefiniowane jako inwestycja celu publicznego, co przez żadną ze stron nie jest kwestionowane. W czym skarżący upatruje uchybienie tej normie prawnej w kasacji nie wskazano. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 przedmiotowej ustawy to i ten zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku, jako że Sąd nie naruszył tegoż przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo bowiem zinterpretował przepis art. 53 ust. 1 ww. ustawy stanowiący, iż o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, z tym że inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Trzeba podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie upoważnia skarżącego do działania w rozpoznawanej sprawie w charakterze strony, bowiem z treści tej normy prawnej nie może strona wywodzić posiadania interesu prawnego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący nie jest ani inwestorem, ani właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których planowana jest lokalizacja inwestycje celu publicznego. W przedmiotowej sprawie dopełniono też obowiązku, o którym mowa w art. 53 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy. Przepis ten dopuszcza zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości stron, innych niż wymienione w zdaniu drugim tegoż przepisu. Trafnie jednak zauważył Sąd pierwszej instancji, iż przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy do wywodzenia z niego interesu prawnego dla każdego podmiotu będącego członkiem wspólnoty gminnej. Podkreślić oczywiście należy, że fakt, iż dana nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji (w tym przypadku inwestycji liniowej) nie przekreśla jeszcze możliwości występowania właściciela takiej nieruchomości w charakterze strony postępowania w przedmiotowej sprawie, ale dla przypisanie konkretnemu podmiotowi interesu prawnego do występowania w określonej sprawie koniecznym jest wskazanie, czy i jaki wpływ dla nieruchomości skarżącego ma planowana inwestycja. Z samego przy tym publicznego charakteru planowanej inwestycji nie wynika interes prawny skarżącego, a tym samym podstawa do występowania w sprawie w charakterze strony. Odmienne wnioski skarżącego wynikają jedynie z nadinterpretacji przepisów prawa (w tym także przepisów Konstytucji RP). Wysoki przy tym poziom abstrakcji podanych w skardze kasacyjnej argumentów, bez ich zindywidualizowania nie daje podstaw do uznania, że uczestnikiem postępowania w niniejszej sprawie winien być skarżący. Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.