II OSK 728/14

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Op 380/13 w sprawie ze skargi K. C. Sp. z o.o. w P. na decyzję O. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 14 czerwca 2013 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu oddala skargę kasacyjną. II OSK 728/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę K. C. sp. z o.o. w P. na decyzję O. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 14 czerwca 2013 r. w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu zagrażającego życiu lub zdrowiu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O., na podstawie art. 27 ust. 1 i 2, art. 27c ust. 1, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 z późn. zm. - dalej ustawa o PIS) oraz art. 44b, art. 44c ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r., poz. 124 z późn. zm.), po zapoznaniu się z protokołem kontroli w obiekcie P. D., prowadzonym przez K. C. Sp. z o. o. z siedzibą w P., wstrzymał wprowadzanie do obrotu produktów o nazwach: a) Ż. P., b) P. P., c) G. K. P. - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 1). Jednocześnie organ nakazał zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie P. D., w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu produktów wymienionych w punkcie 1 na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 2). W uzasadnieniu organ podał, że w związku z uzyskaną informacją o wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych w obiekcie P. D., przy ul. G. ... w K. – K., prowadzonego przez K. C. Sp. z o.o. w P., w dniu 3 kwietnia 2013 r. przeprowadzona została kontrola, która wykazała uchybienie naruszające art. 44b i art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 27c ust. 1 ustawy o PIS. Stwierdzono wprowadzenie do obrotu produktów o nazwach opisanych wyżej, których skład nie jest znany, a tym samym nie jest znane oddziaływanie przedmiotowych produktów na zdrowie lub życie ludzi. W ocenie organu, wprowadzanie do obrotu tego rodzaju produktów jest dostateczną przesłanką do uznania, że zostały naruszone wymagania zdrowotne. Tym samym zachodzi uzasadnione podejrzenie, że stwarzają one zagrożenie życia lub zdrowia, przy czym jest to zagrożenie realne. Organ argumentował również, że ilość środków w opakowaniu, cena produktów nieadekwatna do cen rynkowych, występowanie podobnych towarów i wprowadzanie ich do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, wskazuje na to, że są to środki zastępcze. Z posiadanych bowiem przez organ oraz opublikowanych w mediach informacji na temat rodzajów, działania i szkodliwości środków zastępczych, potocznie zwanych "dopalaczami", można wywnioskować, że produkty, które sprzedawane są jako np. środki do konserwacji komputerów osobistych, odświeżacze powietrza, ozdoby świąteczne lub też substancje zapachowe, elementy dekoracyjne, w rzeczywistości są środkami zastępczymi. Po rozpoznaniu odwołania Spółki O. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania, a następnie stwierdził, że kontrola sanitarna, która odbyła się w dniu 3 kwietnia 2013 r. przeprowadzona została bez naruszenia przepisów zawartych w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w O. posiadali dokumenty upoważniające do kontroli obiektu, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Z wykonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół, który został przekazany Spółce, która nie wniosła do niego uwag. Prawidłowo również zastosowano art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu środków zastępczych na terytorium RP jest zakazane na mocy art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Przeprowadzenie kontroli w powyższym trybie oznacza niedopuszczalność wniesienia przez stronę sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania czynności przez organy kontroli, o czym stanowi art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto z uwagi na charakter sprawy, czyli podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, które są szczególnie niebezpieczne dla zdrowia, a nawet życia ludzi, uzasadnione było skorzystanie przez organ I instancji z art. 10 § 2 k.p.a. i odstąpienie od wysłuchania strony. Z tych samych względów zastosowany został art. 108 k.p.a., na podstawie którego decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Dalej organ odwoławczy argumentował, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 k.p.a. albowiem organ ten stał na straży praworządności, podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a przede wszystkim w prowadzonym postępowaniu miał na względzie szeroko pojęty interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego także uzasadnienie skarżonej decyzji należało uznać za dostatecznie wyczerpujące. W uzasadnieniu wydanej decyzji wskazano bowiem m.in., że zatrzymane produkty mają nieznany skład, stosunkowo wysoką cenę, a ilość produktu w opakowaniu jednostkowym sugeruje inne faktyczne przeznaczenie niż deklarowany cel. Fakty te stanowią przesłanki, które odpowiadają pojęciu uzasadnionego podejrzenia. Nadto podkreślił, że środki zastępcze zwane potocznie "dopalaczami" są bezpośrednim zagrożeniem dla zdrowia, a nawet życia człowieka. Ich szkodliwe działanie zostało w ostatnich latach gruntownie udokumentowane, a wiele informacji na temat ich negatywnych skutków na zdrowie człowieka jest ogólnodostępnych. W tym zakresie organ wskazał min. na publikacje Głównego Inspektoratu Sanitarnego, wyniki badań instytutów naukowych oraz dane na temat liczby zatruć tzw. "dopalaczami" wśród ludzi, gromadzone przez ośrodki toksykologiczne na terenie całego kraju. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśniał, że zważywszy, iż podstawowym działaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest ochrona zdrowia ludzkiego, w tym ochrona przed działaniem czynników szkodliwych, w przypadku powzięcia podejrzenia zagrożenia bezpieczeństwa i zdrowia obywateli, obowiązkiem tego organu jest niezwłoczne podjęcie działania, mające na celu jego wyeliminowanie, bez potrzeby szczegółowego uzasadniania. Biorąc zatem powyższe pod uwagę, zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie przyjęto prawidłowy tok rozumowania, a stwierdzone okoliczności były wystarczające do zastosowania zapisów zawartych w art. 27c ustawy o PIS. Ponadto organ odwoławczy wywiódł, że w przypadku uzasadnionego podejrzenia wprowadzania do obrotu środków zastępczych i wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie, elementem usunięcia potencjalnego niebezpieczeństwa jest również nakazanie zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie służącym wytwarzaniu bądź wprowadzaniu do obrotu tzw. "dopalaczy". W ocenie organu odwoławczego analiza zebranego materiału dowodowego w sprawie nie wskazuje na naruszenie przez organ I instancji przepisów prawa wskazanych przez Spółkę. Zauważył także, że podjęte przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności kontrolne przeprowadzone zostały w sposób prawidłowy, a wydanie decyzji administracyjnej jest w pełni uzasadnione. Z uwagi natomiast na potencjalne zagrożenie zdrowia i życia ludzkiego, zasadnym było nadanie wydanej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, by przedmiotowe zagrożenie szybko i skutecznie wyeliminować. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu Spółka podniosła, że doszło do naruszenia przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ organ odwoławczy nie rozważył stawianych czynnościom kontrolnym zarzutów, mimo że ich ocena ma decydujące znaczenie dla wniosków mogących płynąć z przeprowadzonej kontroli. W ocenie Spółki, organ błędnie też przyjął, że naruszenie art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi przestępstwo. Ponadto nie uzasadniono podstaw do zastosowania art. 79 ust. 7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zarówno w decyzji, jak i protokole kontroli. Zarzucono również, że organ drugiej instancji nie rozpatrzył zarzutów odwołania oraz nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę O. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium RP środków zastępczych. Zgodnie zaś z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Zgodnie z tym przepisem w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (ust. 1). Zaś art. 27c ust. 3 ustawy o PIS stanowi, że w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, właściwy państwowy inspektor sanitarny: 1) zatrzymuje produkt; 2) nakazuje zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia nie dłuższy niż 3 miesiące. Przesłanką do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, jest wystąpienie "uzasadnionego podejrzenia", że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, zaś art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii uprawnia organ do odpowiedniego zastosowania omawianego przepisu ustawy o PIS w sytuacji, gdy zachodzi tylko podejrzenie, że produkty są środkami zastępczymi. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że zaistniały przesłanki do zastosowania wobec Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu spornych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji oraz do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie P. D. – na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji. Uzasadnione było podejrzenie, że wymienione produkty stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku, co do konieczności uzyskania przez organ i przedstawienia w uzasadnieniu orzeczenia dowodów potwierdzających stan zagrożenia jest to wystarczająca przesłanka do zastosowania sankcji z art. 27c ustawy o PIS. Uzasadnione podejrzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nie oznacza uzyskania przez organy całkowitej pewności o szkodliwości jakiegoś produktu, lecz umotywowanego domniemania jego szkodliwości. Produkty zatem nie muszą posiadać faktycznie przymiotu stwarzającego zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lecz wzbudzać w organach kontrolnych uzasadnione podejrzenie, poparte umotywowanymi okolicznościami, że taki przymiot posiadają. Sąd przypomniał, że na mocy art. 27c ust. 1 ustawy o PIS, interwencję państwowego inspektora sanitarnego wywołuje nie tylko uzasadnione podejrzenie, ale już samo podejrzenie, że mamy do czynienia ze środkami zastępczymi. Oznacza to, że organ ten musi zbadać każdy podejrzany sygnał lub sprawdzić własne ustalenia w tym przedmiocie. W kontekście licznych doniesień prasowych, w których pojawia się informacja o zatruciach ludzi po spożyciu środków zastępczych oraz posiadanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej danych na ten temat, każde zgłoszenie o produkcji lub wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych powinno być przez te organy niezwłocznie weryfikowane. Zatem w takiej sytuacji, będąc w posiadaniu informacji z Policji o sprzedaży w sklepie P. D. środków, co do których zachodziło podejrzenie, że są środkami zastępczymi, organ I instancji był nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do przeprowadzenia kontroli, jak i wstrzymania wprowadzania do obrotu tych produktów. Można tu zauważyć, że okoliczność, iż środki zastępcze, tzw. dopalacze mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego jest okolicznością notoryjnie znaną. W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi Inspektor Sanitarny obowiązany jest m.in. do wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i zadań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy (art. 27c ust. 1 ustawy o PIS). Z kolei orzeczony nakaz zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy liczone od daty doręczenia decyzji (pkt 2 sentencji), wydano w ramach przysługującego organowi uprawnienia z art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS. O ile potrzeba nakazu zaprzestania działalności została przez organ uzasadniona dość skrótowo i to dopiero w zaskarżonej decyzji, to zdaniem Sądu przekonujący jest argument, iż nakaz zaprzestania prowadzenia działalności stanowił element służący usunięciu potencjalnego zagrożenia. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów Spółki co do rażącego naruszenia przez organ przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepisy rozdziału 5 tej ustawy, stosownie do art. 77 ust. 2 ustawy, stosuje się do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 6 ustawy dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała istotnego wpływu naruszeń na wynik kontroli. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w sprawie, w tym protokołu kontroli przeprowadzonej w sklepie P. D. w dniu 3 kwietnia 2013 r., przed rozpoczęciem czynności kontrolnych przedstawiciele PIS okazali legitymacje służbowe oraz wręczyli upoważnienia do kontroli nr ... i nr ... z dnia 3 kwietnia 2013 r., sporządzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 79a ust. 6 ustawy oraz okazali stosowne legitymacje służbowe. Przedmiotowe upoważnienie zawierało również pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego. W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, że kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami art. 79a oraz art. 79b ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej kontrolerzy wskazali również, na jakiej podstawie nie dokonali zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co znajduje potwierdzenie w treści protokołu kontroli z dnia 3 kwietnia 2013 r. Organ co prawda błędnie wskazał jako podstawę art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy, jednakże ta wadliwość nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ uprawnienie do takiego działania zostało przewidziane przez ustawodawcę w art. 79 ust. 2 pkt 5, zgodnie z którym zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Za niezasadny uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, ponieważ wedle ust. 2 pkt 4 tego przepisu, wymogu dokonywania czynności kontrolnych w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej nie stosuje się, w przypadkach gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego. Przesłanka ta zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Z tej samej przyczyny nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 82 ustawy, bowiem zakazu podejmowania i prowadzenia więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy nie stosuje się w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego (ust. 1 pkt 4 art. 82 ustawy). Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym Sąd nie był uprawniony do dokonania oceny prawidłowości postępowania prowadzonego na skutek wniesionego przez Spółkę sprzeciwu, zwłaszcza że organ w tej materii nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Organ bowiem w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r. powiadomił skarżącą Spółkę, że sprzeciw jest niedopuszczalny. Jedynie na marginesie Sąd wskazał, że stosownie do art. 84c ust. 1 ustawy przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d. Wniesienie sprzeciwu powoduje wstrzymanie czynności kontrolnych przez organ kontroli z chwilą doręczenia kontrolującemu zawiadomienia o wniesieniu sprzeciwu do czasu rozpatrzenia sprzeciwu, a w przypadku wniesienia zażalenia do czasu jego rozpatrzenia (art. 84c ust. 5 ustawy). Z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotem sprzeciwu są czynności kontrolne, a jego wniesienie wywołuje skutki w odniesieniu do przeprowadzanych przez pracowników organu czynności kontrolnych (będących w toku). Analiza przewidzianych w ustawie przepisów, dotyczących wniesienia sprzeciwu nie może pozostawiać wątpliwości, że po zakończeniu czynności kontrolnych wniesienie sprzeciwu nie może wywołać skutków. Brak jest bowiem możliwości wstrzymania czynności kontrolnych, a następnie wydania postanowienia o odstąpieniu lub kontynuowaniu czynności kontrolnych. Nie rozstrzygając zatem, czy organ w prawidłowej formie rozpoznał wniesiony sprzeciw, Sąd wskazał, że był on bezskuteczny i nie mógł tym samym wywołać skutku zamierzonego przez Spółkę. Nie potwierdziły się także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak właściwego uzasadnienia decyzji. W decyzjach przedstawiono ustalenia stanu faktycznego, wskazano przepisy, które miały zastosowanie w sprawie oraz dokonano prawidłowej interpretacji ich treści. Organ odwoławczy odniósł się do każdego z zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Ponadto dokonał powtórnej, wnikliwej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności oraz fakty, które spowodowały uznanie, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu w zakresie, w jakim została utrzymana w mocy. Postępowanie w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia przesłanek do zastosowania wobec Spółki nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów, jak również nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w obiekcie P. D. zostało przeprowadzone przez organy administracji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty: 1. naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi przez Sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie uzasadniły decyzji na płaszczyźnie uzasadnienia prawnego, nie wyjaśniły podstawy prawnej i zaistnienia wszystkich przesłanek powołanych przepisów prawa, nie odniosły się do wszystkich zarzutów stawianych skarżonym decyzjom, a także organy nie uzasadniły i nie powołały się na zaistnienie przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, w sytuacji, w której organ mówi jedynie o "potencjalnym" zagrożeniu, które jest niewystarczające do zastosowania normy art. 27c ust. 3 pkt. 2 ustawy o PIS, organy nie wykazały także, w żadnym miejscu uzasadnienia, by okres, na jaki zastosowano nakaz zaprzestania prowadzenia działalności był czasem niezbędnym do usunięcia zagrożenia i by nakaz ten służył usunięciu jakiegokolwiek realnego zagrożenia; b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi przez sąd, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznawania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji nie zapewniły stronie postępowania czynnego udziału w sprawie, oraz odstępując od tej zasady nie uzasadniły przesłanki zaistnienia bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia; c) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powołanie się w treści uzasadnienia na okoliczności niewynikające z akt sprawy, wykraczające poza ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy administracji oraz sprzeczne z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez te organy, poprzez wskazanie wbrew twierdzeniom organu II instancji (organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tej kwestii), że istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, mimo że organ II instancji jedynie lakonicznie wspomniał o możliwym "potencjalnym zagrożeniu", a także poprzez stwierdzenie, że organ mógł zastosować art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowiący o możliwości niezawiadamiania o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przypadku, gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska naturalnego w sytuacji, w której organ II instancji twierdził, że kontrolę przeprowadzono z powołaniem się na przepis art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, na podstawie którego nie dokonano zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, ponadto Sąd powołał się na przepis art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, mimo że organy nie ustaliły, by sprzedawane środki były kiedykolwiek używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej, co konieczne jest dla powołania się na wskazany przepis. Sąd zatem wydał wyrok nie na podstawie akt sprawy, a w wyniku swobodnej interpretacji szczątkowych informacji nieopartych na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy wydające decyzję; d) art. 135 w zw. art. 145 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i próbę usunięcia naruszenia prawa w stosunku do skarżonych decyzji w sposób nieprzewidziany w ustawie, poprzez dokonanie uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć w sposób niewynikający z uzasadnień skarżonych rozstrzygnięć dokonanych przez organy i niewynikający z ustaleń faktycznych dokonanych przez te organy, za usunięcie naruszenia prawa w postaci braku uzasadnienia prawnego decyzji nie można także uznać dokonanie szczątkowej wykładni przepisów dopiero przy wydawaniu wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2. naruszenia prawa materialnego, tj. a) art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS, polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo iż w chwili wydawania decyzji nie istniało żadne zagrożenie, którego istnienie byłoby udowodnione, a działania organu polegające na wycofaniu kwestionowanych produktów z obrotu i ich zatrzymaniu, jeżeli byłoby jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie, powodowały jego usunięcie, zanim skarżona decyzja weszła w życie. Zatem nakaz zaprzestania prowadzenia działalności do czasu "usunięcia zagrożenia" w ogóle nie powinien był być wydawany z uwagi na fakt, że organ usunął już hipotetyczne zagrożenie, swoim uprzednim działaniem. Ponadto organy nie dokonały wykładni przepisu i nie wykazały spełnienia wszystkich przesłanek do zastosowania ww. przepisu, a w szczególności ani organy, ani Sąd nie odniosły się do faktu, że nie ustalono, jakie działania organ podjął lub miał zamiar podjąć w celu usunięcia zagrożenia w przewidzianym w decyzji terminie oraz jakie zdarzenie miało spowodować ustalenie "jego usunięcia", do którego nakaz miał obowiązywać. b) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd, że produkty objęte skarżoną decyzją są środkami zastępczymi, bez uwzględnienia konieczności spełnienia przesłanki ustawowej, dla uznania że produkt jest środkiem zastępczym, jaką jest "używanie" produktu "zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa", której to przesłanki organy, ani Sąd nie wykazali. c) art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1 oraz art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisów i oddaleniu skargi, mimo że skarżone decyzje były oparte na ustaleniach poczynionych w oparciu o dowody z kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, mającymi wpływ na jego wynik, poprzez nierozpoznanie przez organ w sposób prawidłowy złożonego przez stronę sprzeciwu i nieodstąpienie od dalszych czynności kontrolnych wbrew normie art. 84c ust. 12 ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że Sąd I instancji znacząco wykroczył poza ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji. Sąd próbując naprawić uchybienia procedury w zakresie braku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji poczynił ustalenia wykraczające bądź sprzeczne z ustaleniami dokonanymi przez organy. Wyrok w zakresie uzasadnienia przesłanek zastosowania art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS nie wydaje się przekonujący. Przepis ten stanowi o możliwości wydania decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Decyzja ta może zostać wydana wyłącznie na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, oczywistym jest zatem, że musi istnieć jakieś realne wymierne zagrożenie, które musi być usunięte jakimś działaniem organu. Tymczasem w toku postępowania nie wyjaśniono, dlaczego organ uznał, że zamknięcie lokalu jest niezbędne do usunięcia zagrożenia, jakiej postaci jest to zagrożenie, a także jakie działania zostały podjęte w celu usunięcia zagrożenia. Sąd wbrew dyspozycji przepisu nie dokonał rozróżnienia na środek prawny w postaci wstrzymania wprowadzenia do obrotu i nakazu zaprzestania prowadzenia działalności na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia. Ponadto ze skarżonych decyzji nie wynika przesłanka uzasadnionego podejrzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia lub życia. Przywoływane ogólne doniesienia prasowe o szkodliwości dopalaczy nie można traktować jako okoliczności uzasadniających podejrzenie, nie są to także ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Zdaniem Spółki poprzedzająca wydanie decyzji kontrola została przeprowadzona w sposób rażąco wadliwy. Pracownica Spółki w trakcie kontroli złożyła, z upoważnienia prezesa zarządu, zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu, a mimo treści art. 84c ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolne były kontynuowane. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od O. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. zwrotu kosztów postępowania w obydwu instancjach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji stała się decyzja O. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 14 czerwca 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia 5 kwietnia 2013 r. w przedmiocie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktów Ż. P., P. P. i G. K. P. - na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, ale nie dłużej niż na okres 18 miesięcy, liczony od daty doręczenia decyzji, nakazu zaprzestania prowadzenia działalności w kontrolowanym obiekcie P. D., w którym stwierdzono wprowadzanie do obrotu wymienionych produktów na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, ale nie dłużej niż na okres 3 miesięcy, liczony od daty doręczenia decyzji. Kwestionowana w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu decyzja wydana została na podstawie art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w zw. z art. 27c ustawy o PIS, których treść musi stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań. I tak, stosownie do art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o PIS. Z kolei zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o PIS w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Dodatkowo, w przypadku wydania powyższej decyzji właściwy państwowy inspektor sanitarny jest uprawniony do zatrzymania produktu i nakazania zaprzestania prowadzenia działalności w pomieszczeniach lub obiektach służących wytwarzaniu lub wprowadzaniu produktu do obrotu na czas niezbędny do usunięcia zagrożenia, nie dłuższy niż 3 miesiące. Analiza powyższych przepisów wskazuje, że warunkiem zastosowania środków przewidzianych w art. 27c ustawy o PIS jest "stwierdzenie wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym", nie zaś zaistnienie "uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi". Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy o PIS oznacza, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny winien zastosować środki prawne o jakich mowa w tym przepisie, w tym również w ust. 3 art. 27. Jeśli zatem odesłanie to oznacza wyłącznie przyznanie organowi uprawnienia do zastosowania sankcji określonych w 27c ustawy o PIS, to nie sposób jednocześnie twierdzić, że dla zastosowania tych środków niezbędne jest wykazanie zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 27c ust. 1 tej ustawy. Konsekwencją powyższego musi być z kolei to, że już tylko fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi samo tylko podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o PIS, bez konieczności wykazywania (udowodnienia) przez organ, iż produkt ten jest środkiem zastępczym bądź też stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Co istotne brak wymogu wykazania, że produkt jest środkiem zastępczym w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii bądź że podejrzenie, iż produkt stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia jest uzasadnione sprawia, iż oczywiście bezzasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i art. 27c ustawy o PIS poprzez niewykazanie, że produkty stanowią środki zastępcze, które stwarzają zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z okoliczności faktycznych towarzyszących sprzedaży spornych produktów (m.in. nazwa, cena, gramatura, sposób pakowania) ponad wszelką wątpliwość wynika natomiast, że zachodziło podejrzenie, że stanowią one środki zastępcze, co uzasadniało podjęcie przez organy inspekcji sanitarnej kwestionowanej decyzji. Nie jest przy tym także usprawiedliwione kwestionowanie przez autora skargi kasacyjnej, że w sprawie nie zostało wykazane, że wprowadzanie do obrotu przedmiotowych produktów stwarzało zagrożenie, o którym mowa w art. 27c ust. 3 pkt 2 ustawy o PIS ani że nie uzasadniono, dlaczego dla usunięcia zagrożenia niezbędne jest orzeczenie nakazu zaprzestania działalności gospodarczej na określony w decyzji okres. Otóż nie podlega dyskusji, że wprowadzanie do obrotu produktów, co do których istnieje powszechna świadomość, że stanowią one środki zastępcze (tzw. dopalacze), zawierających w swym składzie substancje, których oddziaływanie na zdrowie ludzi nie jest znane, nie może zostać zaklasyfikowane inaczej jak tylko wprowadzanie do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Brak konkretnego uzasadnienia okresu, na jaki orzeczono nakaz zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie może natomiast stanowić wady decyzji, skutkującej koniecznością jej wyeliminowania z obrotu, skoro okres ten mieści się w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. i art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa - art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej decyzje organów administracji publicznej wydane w niniejszej sprawie odpowiadają tak sformułowanym wymogom zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego. Organy obu instancji ustaliły stan faktyczny sprawy opierając się na prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym, wskazały dowody na których się oparły i dokonały ich oceny zgodnej z art. 80 k.p.a. Ocena materiału dowodowego nie nosi znamion dowolności, gdyż organy oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodnione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również Sąd I instancji dokonał należytej kontroli decyzji, poddając ocenie przeprowadzone postępowanie administracyjne i stwierdzając, że zostało ono przeprowadzone z zachowaniem zasad określonych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności trafnie Sąd I instancji uznał, że decyzja zawiera wyjaśnienie ustawowych przesłanek wydania decyzji oraz wskazanie okoliczności, które uzasadniały zakwestionowanie produktów co do których zaistniało podejrzenie, że są środkami zastępczymi. Podzielić także należy stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy administracji publicznej były uprawnione do odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., nakazującej zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Było to możliwe z uwagi na treść art. 10 § 2 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Okoliczności niniejszej sprawy nie pozostawiały wątpliwości co do konieczności szybkiego działania ze względu na zaistniałe niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. Podobna motywacja legła u podstaw stwierdzenia, że chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 ust. 6 w zw. z art. 84c ust. 5, art. 79, art. 80 ust. 1, art. 79a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zwrócono uwagę, że protokół kontroli potwierdza, iż czynności kontrolne zostały wykonane przez odpowiednio upoważnionych pracowników po okazaniu legitymacji służbowych, a ponadto że pracownikowi przedsiębiorcy doręczono prawidłowo wystawione upoważnienie do przeprowadzenia kontroli i poinformowano go o prawach i obowiązkach w trakcie kontroli oraz uprawnieniach Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Poza sporem pozostawać musi fakt, że w przypadku gdy – tak jak w okolicznościach niniejszej sprawy – przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia ustawodawca odstąpił od zasady dokonywania zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, co wynika z treści art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Jeśli zaś idzie o kwestię sprzeciwu, to zgodnie z art. 84c ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i ust. 2, z zastrzeżeniem art. 84d. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu - sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu podejmującego i wykonującego kontrolę. O wniesieniu sprzeciwu przedsiębiorca zawiadamia na piśmie kontrolującego. Z treści przepisów wynika, że czym innym jest złożenie sprzeciwu, a czym innym – zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu. Oczywistym jest przy tym, że zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu może dotyczyć jedynie sprzeciwu już złożonego, a sam sprzeciw może wywoływać skutki jedynie w stosunku do trwających czynności kontrolnych. W konsekwencji zawiadomienie o złożeniu sprzeciwu dokonane przez pracownika kontrolującym nie stanowiąc sprzeciwu nie mogło wywołać skutku w postaci wstrzymania czynności kontrolnych, podobnie jak nieskuteczny był sprzeciw, który wpłynął do organu po zakończeniu tychże czynności. Sprzeciw taki nie może doprowadzić do odstąpienia od czynności kontrolnych. Reasumując tę część rozważań należy uznać, że nie doszło do naruszeń zasad prowadzenia postępowania kontrolnego, a zatem nie znajduje usprawiedliwienia powoływanie się na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. z powołaniem się na art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie może odnieść zamierzonego skutku. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że działalność organów nadzoru sanitarnego ze swej istoty wiąże się z wkroczeniem w sferę wolności jednostki, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej, co jest uzasadnione potrzebą ochrony zdrowia i życia obywateli. Przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i ustawy o PIS przyznają organom inspekcji sanitarnej szczególne uprawnienia w sytuacji zaistnienia podejrzenia, że określony produkt jest środkiem zastępczym. W takiej sytuacji zasada szybkości działania i konieczność ochrony zdrowia i życia obywateli ma zdecydowane pierwszeństwo przed prawami danego podmiotu dotyczącymi prowadzenia działalności gospodarczej. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której nadrzędną ochroną prawną objęta zostaje działalność godząca w ustanowione zasady ochrony zdrowia i życia obywatela, zagwarantowane m.in. w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.