II OSK 729/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. w Z. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1467/14 w sprawie ze skargi P. w Z. w likwidacji na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 729/15 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. w Z. w likwidacji na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Starosta T., po rozpatrzeniu wniosku P. w likwidacji, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i podziemnym garażem dla samochodów osobowych na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w Z. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła P. w Z. w likwidacji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda Małopolski stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronom zażalenie. Ustawodawca nie przewidział więc możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Postępowanie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie kończy postępowania, ani też nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zgodnie zaś z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła P. w Z. w likwidacji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. W ocenie Sądu I instancji wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy takim założeniu aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Sąd Wojewódzki uznał zatem, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia było zgodne z prawem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2014 r. skargę kasacyjną wniosła P. w Z. w likwidacji. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania, że faktycznie w przedmiotowym stanie faktycznym brak było lub były podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę; 2/ przepisów postępowania, tj. art. 9 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje stronie zażalenie, pomimo, że organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził, że na to postanowienie stronom służy zażalenie do Wojewody Małopolskiego w terminie dni 7 od daty otrzymania. Doszło tym samym do naruszenia zasady obowiązku udzielania informacji przez organ administracji publicznej stronom oraz innym uczestnikom postępowania administracyjnego, wskutek czego [...] w Z. w likwidacji poniosła szkodę. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis art. 1 p.u.s.a. nie jest bowiem przepisem prawa materialnego, lecz regulacją o charakterze ustrojowym, a zatem proceduralnym. Stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest, jak wskazuje § 2 powołanego przepisu, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten Sąd mógłby naruszyć tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów, niż kryterium legalności. Natomiast to, czy ocena legalności indywidualnego aktu administracyjnego była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.u.s.a. W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki cytowanego przepisu nie naruszył, bowiem skontrolował zgodność z prawem postanowienia Wojewody Małopolskiego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, zgodzić się należy w całej rozciągłości ze stanowiskiem Sądu I instancji zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. wymaga uwzględnienia celu zmian, jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ratio legis tych zmian było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, przy jednoczesnym wyłączeniu możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadniona jest zatem taka wykładnia przepisu art. 101 § 3 k.p.a., która wyłącza możliwość odrębnego zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Nie sposób bowiem przyjąć, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał takie rozwiązania prawne, które mają na celu usprawnienie przebiegu postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które prowadzą do jego przedłużenia. Strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Oczywiście w niniejszej sprawie organ I instancji błędnie pouczył stronę o możliwości złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nie oznacza to jednak, że otworzyło to taką prawną możliwość. Samo błędne pouczenie nie powoduje, że niezaskarżalne postanowienie może zostać zakwestionowane poprzez złożenie zażalenia. Byłoby to naruszenie zasady legalności działania, statuowanej w art. 6 k.p.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji