II OSK 733/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./, Ludwik Żukowski, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Lu 112/05 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: odrzucić skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 17 marca 2005 r. sygn. akt II S.A./Lu 112/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Z. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek Z. M. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 16 lipca 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji dystrybucji gazu propan- butan do samochodów wraz z drogą dojazdową z drogi gminnej [...], budynkiem socjalnym, przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji w Ł. na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu stwierdziło, że powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, tj. w oparciu o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie zostało bowiem wszczęte na wniosek L. i Z. M. w dniu 15 lipca 2003 r., a więc pod rządem ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Organ ten podkreślił ponadto, że Wójt Gminy Ł. przed wydaniem powyższej decyzji nie uzyskał wymaganych w art. 60 ust.1 obowiązującej ustawy uzgodnień, a zatem rażąco narusza ona prawo (art.156 § 1 pkt. 2 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że w aktach sprawy znajduje się pismo Ministerstwa Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r., w którym wyrażono pogląd, iż stacje paliw, na których tankowane są pojazdy mechaniczne gazem propan-butan należy kwalifikować do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko ( §3ust.1 pkt 12 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Skargę do sądu administracyjnego wniósł Z. M., domagając się uchylenia powyższej decyzji. W motywach skargi wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została podjęta w wyniku jego zażalenia na postanowienie Starosty Zamojskiego z dnia 21 lipca 2004 r. wydane w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę publicznej stacji paliw LPG nakładające na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko zarzucił, że Kolegium naruszyło przepisy o właściwości. Jego zdaniem, zażalenie powinno być rozpoznane przez Wojewodę Lubelskiego, który decyzją z dnia 24 maja 2004 r. uchylił decyzję Starosty Zamojskiego z dnia 6 kwietnia 2004 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenia skarżącego w sprawie nie było również podstaw do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, ponieważ pismo Ministerstwa Środowiska nie stanowi źródła prawa. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) oddalając skargę wskazał , iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podkreślił , że materialnoprawną podstawą jej wydania był art.156 § 1 pkt.2 kpa, zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji, wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 16 września 2004 r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji dystrybucji gazu propan - butan do samochodów wraz z drogą dojazdową z drogi gminnej [...], budynkiem socjalnym, przyłączami energii elektrycznej, wody, kanalizacji w miejscowości Ł. na działce nr [...] bowiem została ona wydana w oparciu o nieobowiązujące przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważono , że z akt sprawy wynika , że wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wszczynający to postępowanie został złożony przez inwestorów na piśmie w dniu 15 lipca 2003 r.(k. - 5 akt administracyjnych), a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr z 2003r., Nr 80, poz.717), która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Podstawową zasadą prawa jest bezpośrednie działanie ustawy nowej, co oznacza, że organ orzekający w sprawie stosuje przepisy ustawy obowiązującej w chwili wszczęcia postępowania, natomiast stosowanie ustawy uchylonej powinno wyraźnie wynikać z przepisów. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art.85 ust.1 umożliwia prowadzenie postępowania na podstawie dotychczasowych przepisów, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wyłącznie w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie nowej ustawy. Skoro zatem w sprawie postępowanie zostało wszczęte już na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r., powinno ono się toczyć na podstawie przepisów tejże ustawy. Konkludując wskazano , iż wydanie decyzji w oparciu o przepisy nie obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, skutkujące jej nieważnością. Ponadto Sąd I instancji podkreślił ,iż wbrew stanowisku skarżącego organ nie naruszył przepisów o właściwości albowiem zgodnie z art.157 § 1 kpa właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art.156 kpa jest organ wyższego stopnia, przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. (art.157 § 2kpa) . W świetle art. 17 pkt.1 kpa organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego (a więc i wójta gminy) są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej, a zatem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł. było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik Z. M. domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 16 lipca 2003 r. Nr [...], jednocześnie wnosząc o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej opisano dokładny przebieg postępowania ,które doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku i zauważono , że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie może się ostać . Zdaniem skarżącego naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego . Ma to ścisły związek z decyzjami wydanymi przez Wojewodę Lubelskiego , bowiem w tej samej sprawie Wojewoda Lubelski w pierwszej wydanej decyzji rozstrzyga merytorycznie uznając racje i argumenty Skarżącego , w drugiej wydanej decyzji uznaje się za organ niewłaściwy do wydania decyzji , przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Zamościu . Tym samym jak zaznaczono skarżący został pozbawiony możliwości przytoczenia ściśle merytorycznych argumentów , które są decydujące w sprawie . Zauważono , iż całe postępowanie przed skierowaniem sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego toczyło się nie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ł., ale w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji propan - butan. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny . Według przepisu art. 176 cytowanej wyżej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia , ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości , czy w części , przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie , wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany . Przepis powyższy określa wymagania materialne skargi kasacyjnej , do których w szczególności należy więc przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie . Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze koniecznym warunkiem uznania , ze strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie , które przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało , oraz jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego lub ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Jednocześnie podnieść należy , iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego , jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji a więc nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej jak też wnioskować czego oczekuje strona skarżąca . W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego w petitum skargi kasacyjnej nie przytoczył żadnych podstaw kasacji zaś w motywach tejże skargi ogólnikowo powołał się na to , że w sprawie naruszono przepisy postępowania administracyjnego nie wskazując przy tym również jakiegokolwiek przepisu prawa naruszonego przez Sąd I instancji. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy , że z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego I instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Tym samym w okolicznościach tej sprawy niespornym pozostaje , że zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnienie nie przytoczono jakiegokolwiek przepisu prawa procesowego jak też innego przepisu naruszonego przez Sąd I instancji a tym samym skarga ta zawiera braki materialne w postaci nie przytoczenia podstaw kasacji i ich uzasadnienia . Brak ten w zakresie elementów konstrukcyjnych skargi jako niekonwalidowalny czyni wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną niedopuszczalną prowadząc do jej odrzucenia . Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji postanowienia .