II OSK 734/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 487/22 w sprawie ze skargi N.Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 487/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.Y. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.400 (słownie: trzy tysiące czterysta) złotych (pkt III), oddalił dalej idącą skargę (pkt IV), zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt V). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dnia 21 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu administracji) N.Y. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda"), w związku ze sprawą z jego wniosku z 9 lipca 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Cudzoziemka w skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a."). W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu opisanym na wstępie wyrokiem uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu w sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności - organ przez ponad 42 miesiące trwania tego postępowania był bezczynny, przekraczając przy tym w sposób rażący terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Jednocześnie akta sprawy dawały podstawę do stwierdzenia, że do tak znaczącej zwłoki nie przyczyniła się strona, gdyż to w istocie tylko ona podejmowała działania w tym postępowaniu czy to poprzez wniesienie ponaglenia, a następnie skargi, czy też poprzez uaktualnienie z własnej inicjatywy danych związanych ze zmianą miejsca zamieszkania czy pracodawcy. W ocenie Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której organ prowadząc postępowanie w sprawie, dopuszcza się tak długiej bezczynności, która w sposób jaskrawy kontrastuje z ramami normatywnymi wyznaczonymi w przepisach art. 35 k.p.a. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną postawę organu (niewydanie przez tak długi okres decyzji) Sąd uznał także, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa. Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3400 zł stwierdzając, że ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium obcego państwa. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Wojewoda zaskarżając wskazany wyrok w zakresie pkt III sentencji zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 i w zw. art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") i w zw. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.400 zł, w sytuacji braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, co powoduje, że rozstrzygnięcie Sądu w tym zakresie wykracza poza granice uznania przewidzianego przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. i przez co ma charakter arbitralny, – art. 149 § 2 p.p.s.a w zw. z art.100c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy") poprzez nałożenie na organ obowiązku uiszczenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w okresie, gdy powyższe uprawnienie sądu zostało wykluczone przez przepis prawa. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu III sentencji i przekazanie sprawy w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt III sentencji oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie w zaskarżonej części, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ zaskarżył jedynie część wyroku – w zakresie orzeczenia zawartego pkt III sentencji dotyczącego przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 3400 zł. Powyższe oznacza, że organ nie zakwestionował stwierdzonej przez Sąd pierwszej instancji bezczynności Wojewody Dolnośląskiego, a także uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok Sądu pierwszej instancji w powyższym zakresie jest więc prawomocny. Najdalej idący zarzut dotyczy naruszenia przepisu zakazującego wymierzania organowi sum pieniężnych oraz zasądzania od niego grzywien w okresie do 31 grudnia 2022 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy w sprawach dotyczących m.in. udzielania zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy wyłącza możliwość zasądzenia przez sąd administracyjny sumy pieniężnej w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten, wskazujący na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej, jest bezzasadny. Artykuł 100c ustawy o pomocy został dodany ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) z mocą obowiązującą od dnia 15 kwietnia 2022 r. (art. 33 pkt 2 ustawy zmieniającej). Podkreślić nadto trzeba, że owa zmiana nie zawiera przepisów przejściowych. Przepis końcowy, tj. art. 33 przewiduje co do zasady, że ustawa wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., ze wskazanymi jednak wyjątkami, w tym z wyjątkiem odnoszącym się do art. 100c. Nadanie zatem temu przepisowi w drodze wykładni retrospektywnego skutku obejmującego bezczynność, której organy dopuściły się kilka lat wcześniej, nie sposób uzasadnić interesem publicznym mającym przewagę nad interesem podmiotów skarżących bezczynność organu. Byłoby to bowiem sprzeczne z celem uchwalonej ustawy oraz naruszałoby istotne wartości konstytucyjne: zasadę zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP). W wyniku powyższych ustaleń należy przyjąć, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 31 grudnia 2022 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wskazać należy, że przedstawiony wyżej pogląd w zakresie interpretacji i obowiązywania art. 100c ustawy o pomocy został wyrażony i zaakceptowany w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyroki: z 21 marca 2023 r., II OSK 2342/22, II OSK 2364/22, II OSK 2382/22, II OSK 2385/22 oraz z 13 kwietnia 2023 r., II OSK1878/22). Linię orzeczniczą odnośnie do przedstawionego zagadnienia należy uznać za utrzymującą się i aktualną, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ją podziela. Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. i w zw. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że jego istota sprowadza się do dwóch kwestii: po pierwsze – sporządzenia uzasadnienia z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., którego to naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w braku szczegółowego uzasadnienia przyczyn przyznania sumy pieniężnej na rzecz cudzoziemca. Druga kwestia – określona poprzez zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – koncentruje się wokół nałożenia tej dolegliwości finansowej, pomimo iż przyznanie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; CBOSA). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Zawiera ono wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów uwzględnienia skargi. W uzasadnieniu tej części wyroku jednoznacznie podaje się, jakie indywidualne okoliczności stanowiły podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3400 zł. Wysokość ww. sumy uwzględnia przede wszystkim dwa aspekty: rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu i naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. W świetle powyższego należało uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie i w pełni pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Z kolei art. 149 § 2 w zw. z § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że Sąd, w przypadku stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego). W świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie przez sąd organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany przepis nie zawiera żadnych przesłanek, którymi miałby kierować się sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej, czy grzywny, stąd sąd w takim wypadku orzeka w ramach uznania sędziowskiego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania sędziowskiego, przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 3400 zł. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że sprawy dotyczące pozwoleń na pobyt czasowy i pracę mają dla wnioskodawców zasadnicze znaczenie. Wynik postępowania determinuje bowiem to, czy przez okres najbliższych kilku lat cudzoziemiec będzie mógł legalnie mieszkać w Polsce. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasądzona suma pieniężna jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (biernej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego pomimo wielokrotnych próśb o załatwienie sprawy), jak i oczywistych trudności, z jakimi każdy cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, że od wpływu wniosku strony skarżącej do Wojewody do chwili wydania wyroku przez Sąd pierwszej instancji minęły ponad trzy lata. W tych okolicznościach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyznanie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej w kwocie 3400 zł, to jest w dolnej granicy określonej ustawowo kwoty było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki, jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzekając w zakresie punktu III zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu naruszył art. 149 § 2 p.p.s.a., tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.