II OSK 736/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska /spr./, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 882/04 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] września 2004 Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 882/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę E. B. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. Nr[...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie nałożył na skarżącą obowiązek doprowadzenia wstrzymanych robót budowlanych do stanu zgodnego z warunkami pozwolenia na budowę. W trakcie kontroli budowy budynku mieszkalnego w dniu 28 kwietnia 2004 r. stwierdzono fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania przedmiotowego obiektu przed dokonaniem zgłoszenia o zakończeniu budowy. Nadto ustalono, że w budynku mieszkalnym prowadzona jest restauracja, przy braku decyzji o zmianie warunków pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa została uchylona zaskarżoną decyzją Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2004 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest przedwczesne. W art. 51 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy przewidziana została procedura legalizacyjna w przypadku zaistnienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i dopiero w braku możliwości zalegalizowania wprowadzonych zmian organ może wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w tym zakresie i nie poczynił żadnych ustaleń. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stwierdzenie istotnych odstępstw w realizowanej budowie nie dotyczy wprowadzonych na parterze budynku przesunięć w ramach układu ścianek działowych, lecz zmiany sposobu wykorzystywania budynku mieszkalnego na cele innej działalności. Zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga stosownego zgłoszenia, zaś na etapie budowy budynku mieszkalnego – wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, której to decyzji inwestor nie posiadał. Sąd uznał, iż organ odwoławczy wydał właściwe rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, uzasadnione jest koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na jednoznaczne stwierdzenie, czy wykonane roboty budowlane mogą być, czy tez nie, zalegalizowane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła E. B., zarzucając obrazę prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę były nieistotne. Podniosła ponadto zarzut naruszenia przepisu intertemporalnego – art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że oparcie decyzji administracyjnej na przepisach art. 36a ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. jest prawidłowe. Zarzuciła także obrazę prawa materialnego – art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym powołaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. poprzez niewłaściwą jego wykładnię, zgodnie z którą przepis ten wymienia istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków na budowę. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r., jak również o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej pociąga za sobą konieczność prawidłowego określenia ich w skardze kasacyjnej. Niezbędnym więc jest wskazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd, a także uzasadnienie zarzutu ich naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje wyłącznie stosowanie (lub niestosowanie) tak przepisów prawa materialnego jak i procesowego, ale wyłącznie przez sąd administracyjny. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 5 – Prawa budowlanego, a także art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane przez niewłaściwe ich zastosowanie i błędną ich wykładnię. W związku z przedstawionym wyżej zarzutem przypomnieć należy, że stosownie do brzmienia art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określone zostało w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem. Tak więc kontrola sądów administracyjnych polega przede wszystkim na zbadaniu zgodności zaskarżonego orzeczenia z przepisem prawa, na podstawie którego zostało wydane, a także wymaganej prawem procedury. Kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie – uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżona decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Istota wydanej na podstawie wymienionego wyżej przepisu decyzji odwoławczej polega na tym, że organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy pod względem merytorycznym. Uznając bowiem, że postępowanie przed organem I instancji zawiera istotne braki, które wymagają ponownego przeprowadzenia przez ten organ postępowania wyjaśniającego "w całości lub znacznej części" uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku ze złożeniem skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, kontrola tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczała się wyłącznie do zgodności zawartego w tej decyzji rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa. Sąd zawsze bowiem związany jest granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt prawny, kwestionowany przez stronę. W tym przypadku była to decyzja kasacyjna, której legalność Sąd był zobowiązany zbadać, co uczynił stwierdzając, iż istniały podstawy do przekazania sprawy organu I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skoro więc sąd administracyjny nie badał decyzji zawierającej merytoryczne rozstrzygnięcia, wydane w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, nie sposób uznać, iż niewłaściwie je zastosował lub dokonał błędnej ich wykładni. Z przytoczonych wyżej powodów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.