II OSK 741/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. – następcy prawnego A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 950/20 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 17 marca 2020 r. nr 351/20 w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej: "MWINB", z dnia 17 marca 2020 r., nr 351/20, w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracyjny art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dalej: "Prawo budowlane", polegające na: a) przyjęciu, że wykonane w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w W. w latach 2015-2017 prace budowlane, polegające na usunięciu i wymianie legarów, położeniu warstwy wełny mineralnej oraz dwóch warstw płyt OSB, parkietu drewnianego oraz wykonanie robót konstrukcyjnych związanych z likwidacją słupa (filara nośnego budynku) posadowionego w osi A między osiami 1-2, służą odtworzeniu stanu pierwotnego i stanowią remont lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a nie przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, b) pominięciu prac budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w W. w latach 2015-2017 łącznie z pracami wskazanymi w pkt 1 powyżej, polegających na przebudowie instalacji CO, poprzez zmianę systemu grawitacyjnego na ciśnieniowy oraz zmianę przebiegu instalacji ze ściennej na podłogową, przeprowadzonej pomiędzy legarami w podłodze, które należy zakwalifikować jako przebudowę, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego; 2. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez sąd całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie przeprowadzonych prac budowlanych w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w W. w latach 2015-2017, co spowodowało pominięcie okoliczności, mających istotny wpływ na ustalenie tych prac jako przebudowy; 3. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi i przyjęcie, że prace budowlane wykonane w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w W. w latach 2015-2017 stanowiły remont, a nie przebudowę lokalu i obiektu budowlanego. II. naruszenie prawa materialnego, a to: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że usunięcie i wymiana legarów, położenie warstwy wełny mineralnej oraz dwóch warstw płyt OSB, parkietu drewnianego oraz wykonanie robót konstrukcyjnych związanych z likwidacją słupa (filara nośnego budynku) posadowionego w osi A między osiami 1-2, stanowi odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego i nie ma wpływu na parametry techniczne i użytkowe, w tym akustyczne, budynku; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego w wyniku pominięcia pozostałych prac budowalnych przeprowadzonych w lokalu nr 2 przy ul. K. [...] w latach 2015-2017, tj. przebudowy instalacji CO, poprzez zmianę systemu grawitacyjnego na ciśnieniowy, oraz zmianę przebiegu instalacji ze ściennej na podłogową, przeprowadzonej pomiędzy legarami w podłodze, które nie stanowiły odtworzenia stanu pierwotnego, a zmieniały parametry techniczne i użytkowe, w tym akustyczne, obiektu budowlanego. W wyniku powyższych uchybień, sąd nie uznał przeprowadzonych w lokalu nr [...] przy ul. K. [...] w latach 2015-2017 prac budowlanych, jako przebudowy w oparciu o art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. R. i Z. W. wnieśli o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2023 r., zatytułowanym "Zgłoszenie następcy prawnego zmarłego skarżącego A. S.", pełnomocnik skarżącego poinformował, że w dniu 15 marca 2023 r. w Warszawie zmarł skarżący A. S. Spadek po zmarłym A. S. nabyła w całości na podstawie testamentu żona skarżącego - Pani B. D. L. R. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu ze specjalistycznego artykułu "Poprawa izolacyjności akustycznej stropu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że zarzuty kasacji związane są z robotami budowlanymi, których legalność jest kwestionowana, wykonanymi w lokalu mieszkalnym położonym w budynku, rozważania rozpocząć należy od omówienia relacji między postępowaniem opartym na podstawie materialnej zawartej w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", a postępowaniami w przedmiocie legalności robót budowlanych. Utrwalony jest pogląd, według którego, jeśli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób określony w hipotezach art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 3 Prawa budowlanego, ale nadto roboty budowlane dotyczące tego obiektu zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w pierwszej kolejności należy uruchomić stosowny tryb usunięcia skutków naruszeń prawa związanych z wykonaniem robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Tylko w tych trybach jest bowiem możliwe doprowadzenie obiektu do stanu w pełni zgodnego z prawem, a więc zarówno w zakresie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, niewłaściwego sposobu użytkowania, jak i usunięcia naruszeń prawa związanych z wykonaniem obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2596/15; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1424/08; wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 7/20). Jeśli zatem nieodpowiedni stan techniczny (art. 66 ust. 1 pkt 3) nie jest skutkiem użytkowania obiektu budowlanego lecz skutkiem wykonanych z naruszeniem prawa (brak pozwolenia lub zgłoszenia) robót budowlanych, sytuacja w omawianym zakresie jest oczywista. Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinien być odczytywany z uwzględnieniem systematyki tej ustawy. Skoro przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 znajduje się w rozdziale poświęconym utrzymaniu obiektów budowlanych, to ma on zastosowanie do sytuacji, które są konsekwencją używania obiektu budowlanego. Natomiast wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 stan, w którym obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co do zasady nie musi być wiązany z zużyciem lub uszkodzeniem obiektu, jakkolwiek okoliczności tych nie można od siebie w sposób sztuczny odrywać. Jednak nawet w tym przypadku, w razie wystąpienia okoliczności wyczerpujących pojęcia zagrożenia życia lub zdrowia, po wykonaniu robót budowlanych bez wymaganej akceptacji właściwego organu, pierwszeństwo ma tryb usuwania samowoli budowlanej lub tryb naprawczy. Uruchomienie tych trybów, zamiast procedury opartej na art. 66 ust. 1, samo przez się nie wyklucza szybkiej reakcji organu na ewentualne zagrożenia. Podkreślić bowiem trzeba, że zarówno w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanym na podstawie art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń. Skoro organ nadzoru budowalnego prowadzący postępowanie na podstawie art. 66 ust. 1 dokonuje oceny, według której, w pierwszej kolejności powinien być zastosowany inny tryb usunięcia nieprawidłowości, to jest oczywiste, że przedmiotem ustaleń tego organu są nie tylko okoliczności wyczerpujące przesłanki z art. 66 ust. 1 - w tym przypadku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Nadto, organ dokonuje kwalifikacji wykonanych robót z punktu widzenia przesłanek z norm art. 48 i nast. lub art. 50-51 Prawa budowlanego. Jest jednak niewątpliwe, że definitywne rozstrzygnięcie okoliczności determinujących kwalifikację robót budowlanych następuje po uruchomieniu postępowania mającego na celu likwidację samowoli lub doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie na podstawie art. 66 ust. 1 uznaje, że sprawa ma być załatwiona w trybie usuwania naruszeń prawa budowlanego lub usuwania skutków samowoli, to co do zasady, prowadząc następnie postępowanie legalizacyjne lub naprawcze, powinien być związany stanowiskiem o braku podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie art. 66 ust. 1. Powinien zatem wszcząć i prowadzić postępowanie, które ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, a w ramach tego, doprowadzić do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub zagrożeń, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3. Ewentualne wykluczenie przez organ, w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym, możliwości załatwienia sprawy w jednym z tych trybów i wskazanie na podstawę materialną zawartą w art. 66 ust. 1, byłoby sprzeczne z zasadą zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.). Nie wykluczając możliwości ewentualnego powrotu organu do trybu z art. 66 ust. 1, należy wskazać, że powinna to być sytuacja wyjątkowa, wynikająca z ustaleń poczynionych w postępowaniu legalizacyjnym (naprawczym), których z obiektywnych przyczyn nie dokonano poprzednio w trybie art. 66 ust. 1. W takiej sytuacji procesowej istotne było zajęcie przez organy nadzoru budowlanego nie tylko prawidłowego, z punktu widzenia norm prawa materialnego i procesowego, ale także jasnego stanowiska co do kwalifikacji wykonanych robót. Jak bowiem wynika z poprzedzających uwag, w znacznym stopniu dalsze postępowanie organu nadzoru budowlanego uwarunkowane jest stanowiskiem zajętym w postępowaniu prowadzonym na podstawie materialnej zawartej w art. 66 ust. 1. W kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu o takiej jasności nie można powiedzieć. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, dalej: "PINB", odmówił wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując w uzasadnieniu, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr 2 w latach 2015-2017 miały charakter prac remontowo-adaptacyjnych, polegających m.in. na wymianie legarów drewnianych, ułożeniu 20 cm wełny mineralnej jako warstwy akustycznej, dwóch warstw płyt OSB oraz parkietu drewnianego. W czasie kontroli nie stwierdzono aby prace wykonane w lokalu miały negatywny wpływ na stan techniczny budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w W. Nie stwierdzono również istnienia zagrożenia ludzi i mienia. Zdaniem PINB, roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. K. w W. nie kwalifikują się jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Roboty te nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwalifikował wykonane roboty jako remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, a nie bieżącą konserwację. Powołując się na ustalony w sprawie stan faktyczny, stwierdził że na gruncie rozpatrywanej sprawy mogło dojść do samowolnego wykonania prac remontowych ingerujących w elementy konstrukcyjne budynku, na które inwestor przed przystąpieniem do ich wykonania powinien uzyskać pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, po czym przywołał przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Zauważyć można, że z treści tego drugiego przepisu wynika m.in., że wymaga zgłoszenia remont przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych budynków, których budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Według MWINB, zasadnym jawi się rozważenie przeanalizowania w ramach odrębnego postępowania, ustalonego stanu faktycznego pod kątem zastosowania art. 50-51 Prawa budowlanego, bowiem źródłem uciążliwości akustycznych pochodzących z lokalu nr [...] mogły nie być okoliczności związane z jego niewłaściwym użytkowaniem, zużyciem jego elementów, pogorszeniem jego substancji, czy brakiem właściwej dbałości o stan techniczny, lecz przeprowadzone w nim samowolnie roboty budowlane. Następnie MWINB zwrócił uwagę na raport badania izolacyjności akustycznej od dźwięków uderzeniowych stropu nad mieszkaniem nr [...] w budynku przy ul. K. [...] w W. W raporcie tym wskazano, że badane przegrody, tj. strop w lokalu nr [...] (podłoga) nie spełnia wymagań izolacyjności akustycznej od dźwięków uderzeniowych dla hałasu przenikającego budynków mieszkalnych wielorodzinnych określonych Polskimi Normami: przekroczenie norm od 1,5 do 3 razy i od 3 razy do 6 razy. MWINB nie znalazł podstaw do szerszego odnoszenia się do przedstawionej przez skarżącego argumentacji, którą (z uwagi na podniesione okoliczności związane ze zbadaniem legalności wykonanych robót remontowych, a także stosunków własnościowych lokalu nr 2 w ramach odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego), uznał za przedwczesną. Na zakończenie rozważań MWINB stwierdził natomiast, że organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem w ramach prowadzonego postępowania powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny materiału dowodowego zgodnie z obowiązującymi przepisami zawartymi w K.p.a. Obszerne przytoczenie wypowiedzi obu organów było konieczne dla wskazania, że organy zajęły odmienne stanowisko co do charakteru i legalności robót budowlanych. Jest to sytuacja niepożądana, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Podkreślić jednak trzeba, że w modelu reformatoryjnym przesądzające jest rozstrzygnięcie i stanowisko organu odwoławczego. Skoro według MWINB: - źródłem uciążliwości akustycznych pochodzących z lokalu nr [...] mogły nie być okoliczności związane z jego niewłaściwym użytkowaniem, zużyciem jego elementów, pogorszeniem jego substancji, czy brakiem właściwej dbałości o stan techniczny, lecz uciążliwości są skutkiem przeprowadzonych w nim samowolnie robot budowlanych, - wykonano roboty stanowiące remont wymagający zgłoszenia, - należy przeprowadzić odrębne postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, o odmowie wydania nakazu na podstawie art. 66 ust. 1, organu pierwszej instancji było prawidłowe. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał przecież, że powinno być prowadzone dalsze, odrębne postępowanie naprawcze na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania będą zaś badane okoliczności związane z legalnością wykonanych robót. Organ odwoławczy wskazał także wyraźnie, że uciążliwości akustyczne mogą być skutkiem przeprowadzonych robót. Nawiązując do poprzedzających uwag stwierdzić należy, że szczegółowe badanie przesłanek zastosowania trybów określonych w art. 48-49b Prawa budowalnego albo art. 50-51 Prawa budowlanego nastąpi w trakcie odrębnego postępowania, niezwiązanego z użytkowaniem obiektu budowlanego, ale z usuwaniem naruszeń prawa budowlanego zaistniałych w trakcie wykonywania robót budowlanych. Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 nie może zastąpić procedury legalizacyjnej lub naprawczej. Związanie kontrolowanym rozstrzygnięciem następuje w zakresie oceny, że ewentualne nieprawidłowości, w tym przypadku naruszenie norm akustycznych, były skutkiem wykonania robót budowlanych z naruszeniem prawa, a ich usunięcie powinno nastąpić poza postępowaniem opartym na art. 66 ust. 1, czyli w procedurze usuwania skutków samowoli lub w trybie naprawczym. Podkreślić należy, że wystąpienie uciążliwości i nieprawidłowości akustycznych, a także innych zagrożeń jako skutku wykonanych robót nie tylko nie było kwestionowane przez samego skarżącego, ale było wręcz formułowane przez skarżącego jako negatywne skutki robót wymagające stosowanej reakcji organów. Sytuacja procesowa jest taka, że w odrębnym postępowaniu należy ustalić wyczerpująco zakres robót (w tym także podniesioną w kasacji kwestię przebudowy instalacji co, a także likwidacji filara nośnego) i dokonać ich kwalifikacji, a następnie ocenić wymogi w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, według stanu prawnego z daty wykonania robót. W konsekwencji, w zależności od tych ustaleń i kwalifikacji, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, powinien przeprowadzić czynności mające doprowadzić do usunięcia skutków samowoli lub doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Powyższe stanowisko uprawnia do przyjęcia, że zaskarżona decyzja nie była obciążona naruszeniami prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, Nie było więc podstaw do uwzględnienia skargi. Zagadnienia podniesione w tych zarzutach kasacji nie podważają prawidłowości stanowiska o braku podstaw, na obecnym etapie procedowania, do wydania nakazu na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie okoliczności wskazane w zarzutach będą istotne w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Oddalenie wniosku dowodowego uzasadnia charakter tego opracowania, dotyczącego wiadomości specjalnych. Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że w postępowaniu sądowym jest dopuszczalne przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a za taki nie może być uznane opracowanie mające cechy wypowiedzi specjalistycznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.