II OSK 745/14

Dnia 27 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1340/13 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1340/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie z [...] października 2010 r., Nr [...], nakazującą M. I. rozbiórkę pomieszczenia, znajdującego się na I piętrze budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej, od strony południowej, powstałego w wyniku rozbudowy i nadbudowy części budynku mieszkalnego częściowo przykrytego stropem betonowym a częściowo zadaszonego w miejscowości U., gmina M., ul. [...], działka nr [...]. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. jest zasadna i została wydana zgodnie z prawem. Sąd wskazał za organem odwoławczym, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym nadzwyczajnym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jedną z przesłanek zastosowania tego trybu jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Koszalinie decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz udzielił M. I. pozwolenia na wznowienie robot budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w U., gm. M. oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. obiektu. Mimo to inwestor po raz kolejny dokonał zmian przy realizacji inwestycji tym razem w ten sposób, że niezgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) zrealizował nadbudowę pomieszczenia przewyższającą wysokość budynku przyległego, znajdującego się na działce sąsiedniej. Zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 2 w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271–273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Z ustaleń wynika, że w wyniku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w sposób trwały, dlatego powiatowy organ nadzoru budowlanego zasadnie skorzystał z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd nie podzielił argumentacji strony skarżącej, że nadbudowa nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2006 r. której zdaniem dopuszcza jako odpowiadającą warunkom technicznym sytuację w której w zabudowie jednorodzinnej, nastąpi rozbudowa budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 § 13 przywołanego rozporządzenia, od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do błędnej oceny w zakresie braku możliwości zalegalizowania dokonanych zmian w projekcie, a organ I instancji nie naruszył dyspozycję art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez nakazanie rozbiórki obiektu podczas gdy, zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia Ministra Infrastruktury, Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł orzec o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Sankcjonując wykonane przez inwestora roboty budowlane zalegalizowałby je niezgodnie z dyspozycją § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia. Strona skarżąca błędnie powołuje się na pkt 3 ust. 3 § 12 rozporządzenia w sytuacji, gdy stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji tego przepisu. W sprawie budynek inwestora jest usytuowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną i przylega całą swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce. W takim przypadku dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki (część usytuowana w granicy) będzie miała długość i wysokość nie większą niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Mając powyższe na względzie Sąd zgodził się ze zdaniem organu odwoławczego, iż w sprawie przy wydawaniu decyzji z [...] października 2010 r., nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koszalinie nie doszło do oczywistego i bezspornego rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego w tym § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną Sąd oddalił. M. I. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) zarzucając naruszenie: Przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał za prawidłowe ustalenia organu administracji, że wykonał część obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej; – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji, podczas gdy okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409); – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Decyzja wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest konsekwencją ustalenia wystąpienia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa, którego rodzaje enumeratywnie wyliczone zostały w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie Sąd wywiódł, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji kolidują dwie wartości: wartość gwarancji praworządnego działania organów administracji z wartością ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, rozstrzygniętej decyzją objętą żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w pełni uwzględnił stan faktyczny sprawy, w tym zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1993 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z [...] czerwca 2009 r. nr [...], a następnie decyzji z [...] sierpnia 2009 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zarzucając naruszenie powołanych przepisów wywodzono wadliwe ustalenie stanu faktycznego co do wykonania części obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej, nie uwzględniono, że w sprawie Sąd wskazał na to, że doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzut zatem wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez niewłaściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji nie jest zasadny (art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a tym samym nie zastosowania środków prawnych wobec zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Druga grupa zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy uzasadnienia podstaw zastosowania sankcji nieważności decyzji. Wywodzono, że w wyniku niewłaściwej kontroli Sąd uznał, że nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zarzut ten nie jest zasadny. W sprawie Sąd nie stosował § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia. Podstawą oceny dopuszczalności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane było to, czy można doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Sąd dokonał oceny zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z § 12 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej zarzuca się zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 3 powołanego rozporządzenia nie podważając zasadności stosowania § 12 ust. 3 pkt 2. W zaskarżonym wyroku Sąd podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy, skarżący powołuje się błędnie na § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, nie zostało jednak to ustalenie co do stanu faktycznego zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.