II OSK 754/15

Dnia 14 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1447/14 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1447/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. K. (dalej zwana skarżącą) zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu gospodarczo – garażowego o pow. 16,55m x 10,22m i 2,17m x 2,13m usytuowanego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości O., gmina N.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że decyzja objęta wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności została wcześniej zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ocenił, że w związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zawiązuje się tzw. stosunek sądowo – administracyjny, który wyłącza możliwość podejmowania przez organy administracji jakichkolwiek rozstrzygnięć w stosunku do badanego w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. Podniósł, że w toczącym się postępowaniu Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnie o jej bycie prawnym. Zdaniem organu, jeżeli po wniesieniu skargi do sądu co do tego samego rozstrzygnięcia wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, to postępowanie to powinno zostać zawieszone do chwili prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przez sąd administracyjny. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie szeregu przepisów k.p.a, w tym: art. 6, 7, 8, 9, 11 i art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, nie stanowi podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu nadzwyczajnym. Wywiódł przy tym, że co prawda na skutek zaskarżenia decyzja może zostać uchylona, a nawet sąd może stwierdzić jej nieważność, to jednak dopóki taki wyrok nie zostanie wydany, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego. Sąd I instancji nie podzielił tym samym poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowym w świetle którego, po zawiśnięciu sprawy w sądzie organ administracji publicznej, w razie złożenia w tym przedmiocie wniosku przez stronę, powinien wstrzymać się od orzekania, czyli zawiesić to postępowanie. Ocenił, że przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby działanie wbrew woli strony, której nie można odmówić prawa do własnego osądu (słusznego lub nie), że większą wartość w jej konkretnej sprawie ma dla niej możliwość uchylenia, zmiany lub wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji w trybie administracyjnym. Przytaczając brzmienie art. 56 p.p.s.a., Sąd I instancji stwierdził, że z regulacji tej nie wynika wcale zakaz równoległości wymienionych w nim postępowań - administracyjnego i sądowego, a weryfikacja decyzji na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Przyjął, że wybór drogi weryfikacji decyzji zależy od podmiotów legitymowanych do wniesienia żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego oraz skargi do sądu administracyjnego, przy czym ustawodawca przyznaje pierwszeństwo weryfikacji aktu w nadzwyczajnych trybach postępowania stanowiąc, że uruchomienie jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego powoduje zawieszenie postępowania sądowego ze skargi na ten sam akt. Konstatując Sąd I instancji uznał, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym nie może spotkać się z odmową, mimo wcześniejszego złożenia skargi do sądu administracyjnego, a do czasu wydania wyroku organ powinien dokonywać samodzielnej oceny istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.; wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło więc z naruszeniem art. 97 § 1 k.p.a. Dodał, że w dalszym toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego organ winien uwzględnić fakt wydania przez ten Sąd w dniu 7 października 2014 r. (sygn. VII SA/Wa 70/14) wyroku uchylającego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez stwierdzenie braku podstaw do zawieszenia przez organ postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w sytuacji wcześniejszego złożenia na tą decyzję skargi do sądu administracyjnego, co skutkowało uznaniem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy skarga winna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z tych też powodów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywiódł, że w sytuacji złożenia skargi na ostateczną decyzję administracyjną do sądu, a następnie wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji administracyjnej do właściwego organu zostają uruchomione dwa odrębne mechanizmy kontroli tego samego aktu administracyjnego, a więc dochodzi do zbiegu uprawnień kontrolnych. Zauważył, że w orzecznictwie sądowym i w doktrynie wielokrotnie wskazywano na konieczność ustalenia reguł unikania tego rodzaju zbiegu albo, w przypadku ich nastąpienia, przyjęcia określonych rozwiązań w celu wyeliminowania jednoczesnej dwutorowej kontroli decyzji, wykluczając dopuszczalność jednoczesnego prowadzenia postępowań w celu stwierdzenia nieważności decyzji oraz postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na tę samą decyzję. Podał, że za koniecznością eliminowania dwutorowości tych postępowań przemawiają nie tylko względy ekonomii postępowania ale również ochrona autorytetu wydawanych orzeczeń. Przychylił się do poglądu, że w opisanej powyżej sytuacji sprawa powinna być rozstrzygnięta przede wszystkim przez sąd, który dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Ocenił, że choć wcześniejsze wniesienie skargi nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym, to jednak nie jest dopuszczalne rozstrzyganie sprawy administracyjnej (poza wyjątkiem o którym mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a.) przed zakończeniem postępowania sądowego, które może zakończyć się w różny sposób. Skonstatował, że w tej sytuacji istnieją wszelkie podstawy do przyjęcia, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez organ na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. zależy od wyniku postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 powołanej ustawy, tym samym sprawa ta może być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w zw. z art. 174 powołanej ustawy – tworzą, podnoszone przez strony, zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na drugiej z wymienionych podstaw kasacyjnych. Sądowi I instancji zarzucono bowiem naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten nie może jednak odnieść zamierzonego skutku w okolicznościach tej konkretnej sprawy. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W sprawie takiej, co do zasady nie występuje zagadnienie do którego rozstrzygnięcia nie byłby właściwy we własnym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzący postępowanie zainicjowane wnioskiem strony skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji właściwego organu. Jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, w której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo – garażowego. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nieomal w tym samym czasie złożony też został wniosek o stwierdzenie jej nieważności do innego organu, czyli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W świetle art. 157 § 1 k.p.a. organ ten jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a., i jest także uprawniony do samodzielnej oceny wystąpienia w danej sprawie tych przesłanek. Wymaga jednak podkreślenia, że do oceny wystąpienia w sprawie przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. uprawniony jest także sąd administracyjny na skutek skargi na decyzję administracyjną, co wynika wprost z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W art. 56 p.p.s.a. ustawodawca odniósł się natomiast do sytuacji, w której doszło do zainicjowania obu wskazanych powyżej postępowań stanowiąc, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepisy p.p.s.a. nie wskazują jednak sposobu działania sądu w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na decyzję administracyjną zostanie wszczęte przez organ administracji publicznej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Także przepisy k.p.a. nie zawierają żadnej regulacji wskazującej sposób działania organu prowadzącego postępowanie w trybie nadzwyczajnym w sytuacji stwierdzenia uprzedniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję objętą tym postępowaniem. W takiej sytuacji mamy zatem do czynienia z luką prawną, której wypełnienia podejmują się zarówno przedstawiciele doktryny, jak i judykatury. Poglądy prezentowane w tym obszarze zmierzają do ustalenia możliwych reguł kolizyjnych, na co zresztą słusznie zwrócił uwagę organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wobec jednak braku wyraźnej regulacji prawnej zastosowanie proponowanych rozwiązań wymaga uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że w dacie wydawania zaskarżonego wyroku zakończone było już postępowanie sądowe, którego wszczęcie - zdaniem organu - uzasadniało zawieszenie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyrokiem bowiem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego przez skarżącą obiektu, a orzeczenie to jest prawomocne. Skoro w dacie orzekania przez Sąd I instancji nie było już prowadzone inne postępowanie kontrolne dotyczące decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, to Sądowi I instancji nie sposób zarzucić naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie z większością uzasadnienia rozstrzygnięcia sądu nie można się zgodzić, jednak samo rozstrzygnięcie należało uznać za zasadne. W sprawie tej nie zachodziła już bowiem konieczność zastosowania jakichkolwiek reguł kolizyjnych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.