II OSK 757/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. H. i W. T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2017 r. nr [...] znak: [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej M. H. i W. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 121/18 w sprawie ze skargi M. H., A. K., B. K., J. K., W. M., R. S., W. T., J. T. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2017 r. nr [...] znak: [...] Wyrokiem z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 121/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. H., A. K., B. K., J. K., W. M., R. S., W. T., J. T. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. budowa drogi gminnej stanowiącej łącznik ul. P. z ul. K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w Z.. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. H. i W. T. (dalej skarżący kasacyjnie), wniosły o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia [...] września 2017 r. nr [...] znak: [...] zezwalającej na realizację ww. inwestycji drogowej. Zdaniem skarżących kasacyjnie, z uwagi na całokształt przytoczonych w skardze okoliczności, a także wysokość oraz źródło środków finansowych przeznaczanych na realizację inwestycji w pełni uzasadnia przyjęcie, że z wykonaniem decyzji wiąże się niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoczęcie inwestycji, w co zostaną zaangażowane znaczne środki pieniężne w razie gdy decyzje organów zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego spowoduje powstanie znacznej szkody finansowej. Do tego niemożliwe będzie odwrócenie skutków działań związanych z przygotowaniem gruntu pod inwestycję, jak wycięcie lasu. W ich ocenie zasadne jest zatem wstrzymanie wykonania decyzji. W dalszej części wniosku przywołane zostały okoliczności wskazujące na negatywny wpływ realizacji drogi na podstawie zaskarżonej decyzji na środowisko (zwielokrotniony hałas, zwiększona emisja spalin, zalewanie nieruchomości i samochodów wodami opadowymi, osiadanie wód spływowych na nieruchomości, podmakanie ścian budynków, zawilgocenie lokali w budynku, zanieczyszczenia przenoszone na nieruchomość przez wody spływowe i powietrze atmosferyczne, wycięcie lasu, który stanowił barierę akustyczną, zatrzymywał wody opadowe, chronił przed smogiem), na bezpieczeństwo mieszkańców tego terenu (zjazd z obwodnicy dokładnie na wysokości budynku Wskazano, że powstanie drogi w pobliżu budynku przy ul. G. [...] (kilkanaście metrów od budynku), co związane jest z wycinką lasu, przyczyni się do pogorszenia jakości powietrza i stanowić będzie istotne zagrożenie dla zdrowia (emisja spalin oraz brak lasu nasili zjawisko smogu na tym położonym w dolinie, słabo naturalnie wietrzonym terenie wywołane przez ogrzewanie położonych wyżej budynków jednorodzinnych piecami tzw. niska emisja w sezonie grzewczym przy ul. Jarzębinowej i Pszennej - brak sieci ciepłowniczej a także występujące zjawisko radiacyjnej inwersji przyziemnej). Wycinka lasu pozbawi miejsca bytowania występujących tam zwierząt pospolitej zwierzyny leśnej i gatunków objętych ochroną. Tuż przy planowanej drodze na osiedlu usytuowane są dwa place zabaw. Planowana droga według m.p.z.p. ma charakter drogi krajowej - KDZ mała obwodnica południowa i będzie to droga tranzytowa. Podkreślono specyficzny przebieg drogi, która nie biegnie prosto lecz od ronda Pileckiego zjeżdża z pagórka, skręca pod budynki przy ul. G. [...], a następnie biegnie do góry co zdaniem skarżących kasacyjnie zwiększa niebezpieczeństwo związane z wypadkami drogowymi i niesie duże ryzyko zderzenia pojazdu z budynkiem. Według wnioskodawczyń powstanie drogi nie ma ekonomicznego uzasadnienia bowiem blisko znajdują się dwie drogi alternatywne łączące ul. W. z K. Realizacja inwestycji znacznie obniży wartość nieruchomości skarżących, dla których dużym atutem była lokalizacja w spokojnej i cichej okolicy z bliskością lasu. Inwestycja spowoduje pogorszenie jakości życia mieszkańców pobliskich terenów. Zwiększy się ryzyko zalewania wodami opadowymi nieruchomości i samochodów. Z opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Zielonej Górze oraz Nadleśnictwa Przytok wynika, że Inwestycja drogowa spowoduje ograniczenie możliwości realizacji trwale zrównoważonej gospodarki leśnej na gruntach leśnych zlokalizowanych na działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...]. Grunt leśny ujęty w m.p.z.p. jako ZLP-park leśny wskazuje na konieczność zachowania leśnego charakteru przedmiotowego gruntu. Przebieg przewidzianej w m.p.z.p. publicznej drogi zbiorczej KDZ, obwodnica południowa znacząco odbiega od drogi projektowanej w ramach budowy drogi gminnej stanowiącej łącznik ul. P. z ul. K. Skarżące kasacyjnie wskazały, że decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności przy czym nie wskazano szczególnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać jego nadanie. Ich zdaniem w okolicznościach sprawy Wojewoda Lubuski błędnie stwierdził, że brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji i błędnie przyjął, że odwołania wstrzymały wykonanie decyzji z mocy prawa. W ocenie skarżących kasacyjnie zaistniały przesłanki opisane w przepisie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej jako P.p.s.a.) stosowanego odpowiednio na podstawie art. 193 P.p.s.a. Ich zdaniem, w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i powołane okoliczności należało stwierdzić, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Po oddaleniu skargi, skarżący, który wniósł skargę kasacyjną może wystąpić z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07; ONSAiWSA z 2007 r., Nr 4, poz. 77). Uwzględnienie takiego wniosku jest możliwe, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje w stosunku do wnioskodawcy znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Odnosząc powyższe rozważania do specyfiki niniejszej sprawy należy podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m.in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie do 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Dlatego za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie decyzji takich, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II OZ 1356/14; z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OZ 42/13, [w:] CBOSA). Argumenty podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej w oparciu o specustawę powinny być szczególnie przekonujące, rzetelne i wiarygodne. W ocenie NSA przywołane okoliczności wskazujące na zagrożenie środowiska, zwiększenie ryzyka wypadków czy pogorszenie zdrowia skarżących kasacyjnie jako mieszkańców budynku przy ul. G. [...] w Z., w pobliżu której ma powstać ww. inwestycja drogowa nie są wiarygodne a nadto nie dowodzą w przekonujący sposób wystąpienia takich zagrożeń. W tym miejscu zauważyć należy, że stan znacznej szkody zachodzi wówczas, kiedy rozmiar szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonej decyzji jest większy niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem tego rodzaju decyzji. Wybudowanie drogi niewątpliwie spowoduje wycięcie lasu (bo takie działania zakłada zaprojektowany jej przebieg przez tereny leśne), zwiększenie emisji spalin z aut korzystających z drogi na tym terenie, zwiększenie hałasu emitowanego przez ruch samochodowy w stosunku do sytuacji dotychczasowej kiedy drogi tej nie było. Jednak są to zwyczajne skutki prowadzenia inwestycji drogowej wpisane w charakter takiej inwestycji. Twierdzenie skarżących, że realizacja drogi spowoduje zagrożenie zalewaniem wodami opadowymi terenu ich nieruchomości jest czysto hipotetyczne. Nie przedstawiono żadnej analizy, która uprawniałaby do takich wniosków. Są one wynikiem jedynie przypuszczeń. W dokumentacji sprawy brak opracowań wskazujących na tego typu zagrożenia. Projekt budowlany został sporządzony przez uprawnionego projektanta, który musiał uwzględnić bezpieczne odprowadzanie wód opadowych z drogi tak dla jej prawidłowego funkcjonowania jak i dla okolicznych terenów. Podnoszone zagrożenia dla środowiska również są bezpodstawne skoro w aktach sprawy żaden z organów opiniujących i uzgadniających projekt inwestycji wyspecjalizowany w ochronie środowiska nie dopatrzył się zagrożeń na jakie wskazuje się we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Znamienne jest to, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Zatem uznać należało, że zakres ingerencji tego rodzaju drogi (drogi gminnej stanowiącej łącznik ul. P. z ul. K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w Z.) w środowisko jest na tyle nieistotny, że określanie warunków środowiskowych nie było konieczne. Zatem przewidywane wycięcie lasu nie będzie miało istotnego znaczenia dla stanu środowiska na tym terenie, w tym także dla jakości życia skarżących. Wobec tego twierdzenie o zagrożeniach dla środowiska realizacją ww. drogi jest pozbawione podstaw. Za wstrzymaniem wykonania decyzji nie przemawia także fakt, że realizacja drogi niesie ze sobą ryzyko finansowe w postaci kosztów jej wybudowania. Do poniesienia tych kosztów zobowiązany jest inwestor i to jego obciąża to ryzyko w sytuacji kiedy decyzja zezwalająca na realizację drogi została zaskarżona do sądu i może zostać przez ten sąd uchylona. Wobec tego poniesienie znacznych kosztów budowy drogi przez inwestora nie świadczy w żaden sposób o zagrożeniu znaczną szkodą czy trudnymi do odwrócenia skutkami na jakie powołują się wnioskodawcy. Wskazywane zagrożenie nie odnosi się do ich sytuacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek M. H. oraz W. T. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie został poparty żadnymi szczególnymi okolicznościami, które mogłyby uzasadnić jej wstrzymanie. Podnoszone okoliczności nie są przesądzające o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, nie stanowią bowiem o niebezpieczeństwie wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Są to zwykłe następstwa wykonania decyzji wydanej w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji bowiem nie zostały wykazane okoliczności uprawdopodabniające wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a., od których stwierdzenia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.