II OSK 760/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 424/17 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 424/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wieży telekomunikacyjnej strunobetonowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi, wewnętrzną linią zasilającą i ogrodzeniem, na działce o nr ewid. gr. [...], obręb [...] (S. P.) przy ul. [...] w B., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył T. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy, tj.: a) art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez – zaakceptowanie ustaleń organów odnośnie kwalifikacji inwestycji z pominięciem dokładnego ustalenia ilości anten, jakie będą zainstalowane na obiekcie, opisu ich dokładnych kątów nachylenia w związku z faktem, że w pobliżu planowanej inwestycji znajduje się już jedna stacja bazowa telefonii komórkowej, – niewyjaśnienie sposobu ustalenia i zakwalifikowania inwestycji jako niewymagającej uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nieuwzględnienie faktu, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, pominięcie znajdujących się w pobliżu instalacji obiektów o podobnym działaniu, b) art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi potrzeba uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Mając na uwadze powyżej sformułowane zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania "Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który wydał skarżone orzeczenie", 2. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, ewentualnie przyznania kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że podnoszona już wcześniej przez skarżącego kasacyjnie kwestia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji nie została przez sąd administracyjny poddana odpowiedniej analizie. W ocenie skarżącego kasacyjnie, załączona przez inwestora dokumentacja techniczna nie wskazuje precyzyjnie, jakie potencjalnie szkodliwe dla ludzi oddziaływanie może mieć planowana inwestycja przy uwzględnieniu, że w jej pobliżu znajdują się już inne stacje bazowe telefonii komórkowej. Pismem z [...] stycznia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Pismem z [...] lutego 2018 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, [...] S.A. z siedzibą w W., również wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. W niniejszej sprawie zarzuty są ściśle ze sobą powiązane, a ich istota sprowadza się do tego, czy przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej, w toku przeprowadzonego postępowania, ustaliły, że wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. inwestor zwrócił się o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym wieży telekomunikacyjnej strunobetonowej wraz z szafami telekomunikacyjnymi, wewnętrzną linią zasilającą i ogrodzeniem, na działce o nr ewid. gr. [...], obręb [...] (S. P.) przy ul. [...] w B., a Prezydent Miasta B. decyzją z [...] sierpnia 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego od tej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Prezydent Miasta B. postanowieniem z [...] października 2016 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w terminie do [...] marca 2017 r. stwierdzonych nieprawidłowości. W dniu [...] stycznia 2017 r. pełnomocnik inwestora przedłożył organowi pierwszej instancji uzupełnioną dokumentację projektową. Przywołanym postanowieniem organ wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na budowę przedmiotowej inwestycji z uwagi na możliwą przyszłą zabudowę terenów sąsiednich, uzupełnienia części opisowej projektu zagospodarowania terenu o istniejącą na terenie działki inwestycyjnej stację bazową telefonii komórkowej, wskazania w części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego wartości pochylenia (tiltu) anten sektorowych wchodzących w skład przedmiotowej inwestycji oraz uzupełnienia projektu budowlanego o rysunek przedstawiający w płaszczyźnie poziomej maksymalnego zasięgu rozkładu pól elektromagnetycznych o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 dla maksymalnego pochylenia anten 8°. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor przedstawił pismo Prezydenta Miasta B. z [...] stycznia 2017 r., przygotowane w Departamencie Ochrony Środowiska, w którym organ ten odniósł się do pytania inwestora dotyczącego konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Z ww. pisma wynika, że inwestycja ta nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a, b, c i d i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a, b, c, d, e, f i g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ponadto, z dołączonych do akt administracyjnych, w wykonaniu ww. obowiązku, fragmentów projektu budowlanego (stanowiącego również część tych akt) wynika, że inwestor wskazał m.in. szczegółowe dane dotyczące anten sektorowych, a więc spełnił nałożone na niego postanowieniem z [...] października 2016 r. obowiązki. Wobec powyższego, organ drugiej instancji uznał złożony w sprawie projekt budowlany za kompletny, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i spełniający wszystkie wymagania, wynikające z art. 35 Prawa budowlanego, w tym zawierający wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie oparły swoje rozstrzygnięcie na prawidłowo ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami. Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia § 2 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20 000W. Jak wynika z przedłożonego projektu budowlanego i wskazanych w nim obliczeń odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego każdej z anten, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania każdej z anten sektorowych, w odległościach podanych w ww. rozporządzeniu nie znajdują się miejsca dostępne dla ludzi, a odległości te przewyższają wskazane w rozporządzeniu wielkości. Innymi słowy, planowana inwestycja nie spełnia parametrów wynikających z § 2 pkt 7 rozporządzenia, a więc nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a tym bardziej nie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia), co oznacza, że w tym przypadku nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wobec powyższego, nie ma też racji skarżący kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak podkreślono wcześniej, do sprawy zostało dołączone stanowisko uprawnionego organu, z [...] stycznia 2017 r., w którym wprost stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja, o przedstawionych w projekcie budowlanym parametrach, nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia – nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organy wydające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie były związane przedstawioną w ww. piśmie oceną i nie mogły przedmiotowej inwestycji zakwalifikować w sprzeczności z przedstawionymi w nim twierdzeniami – stanowisko wyspecjalizowanego w tym zakresie organu, jest więc wystarczające, by organy administracji architektoniczno-budowlanej mogły na nim oprzeć swoją analizę inwestycji. Prawidłowo więc organy uznały, że w sprawie nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Powyższe oznacza, że wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę jest następstwem nie tylko złożenia wymaganych przez prawo dokumentów, ale też stwierdzenia przez organ, na ich podstawie, że zachodzą wynikające z prawa materialnego przesłanki do uwzględnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1954/17, LEX nr 2 687 274). Ponieważ postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ściśle określone przepisami Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany, a nie uznaniowy. W razie spełnienia wskazanych w niej przesłanek, organ ma więc obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Tak też uczyniły organy w tej sprawie, a sąd wojewódzki prawidłowo ocenił wydane przez nie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.