II OSK 763/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska (spr. ), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Andrzej Jurkiewicz, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [A] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 713/04 w sprawie ze skargi [A] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 20 maja 2004 r. Nr 446/04 w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [A] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Toruniu na rzecz Rady Miasta Torunia kwotę 120,- (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 marca 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [A] Sp. z o.o. w Toruniu na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia 20 maja 2005r. w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego wzdłuż torów kolejowych i ul. [...] w Toruniu, między [...] i granicą miasta, wniesionego w zakresie dotyczącym zapisu § 4 ust. 3 pkt 12 tego projektu przewidującym zakaz lokalizacji na tym obszarze przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających obowiązkowego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oraz mogących powodować zanieczyszczenia wód podziemnych – nie związanych z funkcją podstawową. W uzasadnieniu wyroku Sąd, rozważając na wstępie kwestię przysługiwania skarżącej interesu prawnego do zaskarżania przedmiotowej uchwały podniósł, że w jej treści nie tylko odrzucono protest skarżącej z dnia 12 marca 2004r., ale i przekwalifikowano jej drugie pismo z dnia 12 marca 2004r., zatytułowane "Zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..." (będące niemalże w całości powtórzeniem treści pierwszego pisma) jako protest, uniemożliwiając tym samym w wypadku negatywnego załatwienia – co faktycznie nastąpiło - zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego. W związku z tym Sąd uznał, że strona skarżąca miała interes prawny, aby Sąd ten zbadał legalność zaskarżonej uchwały. Rozstrzygając kwestię legitymacji strony skarżącej Sąd stwierdził, że wyczerpała ona tryb przewidziany art. 52 i 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ustawą, gdyż pismem z dnia 31 maja 2004r. wezwała właściwy organ gminy do usunięcia naruszenia w przedmiotowej uchwale prawa, a także zachowała termin do wniesienia skargi. Sąd ocenił jednak, że strona skarżąca nie wykazała, że ma tytuł prawny do nieruchomości objętych planem, o których mowa w zaskarżonej uchwale, wynikający z prawa własności, czy użytkowania wieczystego. Od interesu prawnego lub uprawnienia należy bowiem odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu. Jakkolwiek strona skarżąca może być zainteresowana pozostawieniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotychczasowego przeznaczenia terenów objętych projektem, to projektowana zmiana przeznaczenia mieści się w granicach swobody władztwa planistycznego gminy i nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego czy uprawnienia strony skarżącej. Zgodnie bowiem z treścią art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dokonuje się ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu z zachowaniem warunków określonych prawem. W zaskarżonej uchwale nie można się dopatrzyć naruszenia prawa także dlatego, że dochowano w całości procedury przygotowania nowego planu, określonej drobiazgowo w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podniósł, że o tym, czy pismo jest zarzutem, czy też protestem decydują rzeczywiście istniejące okoliczności, na które wnoszący się powołuje, a nie jego tytuł. Decyduje więc treść pisma, a nie jego nazwa. O przynależności danego pisma do kategorii protestów lub zarzutów decyduje tylko to, czy został naruszony interes prawny lub uprawnienia. Wnoszący zarzut musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia, czego skarżący nie dokonał. Przyjmując, że strona skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dochowano przewidzianej prawem procedury w przyjętym projekcie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, Sad nie dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale w sprawie odrzucenia protestu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. [A] Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca wynajmuje od Przedsiębiorstwa [...] w Toruniu halę samochodową, położoną przy ul. [...], która znajduje się na obszarze wzdłuż torów kolejowych i ul. [...] w Toruniu, między [...] i granicą miasta. Od momentu wynajęcia hali skarżąca zabiegała o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co umożliwiałoby jej prowadzenie działalności w interesującym zakresie (unieszkodliwianie i odzysk odpadów). Rada Miasta Torunia w dniu 27 października 2001r. podejmując uchwałę nr 867/2001 przychyliła się do takiej zmiany planu. Skarżąca utwierdzana przez władze lokalne w zakresie możliwości prowadzenia działalności poczyniła wieloletnie plany rozwojowe i podjęła kosztowne inwestycje. Obecnie skarżąca jest liderem na rynku unieszkodliwiania odpadów w Polsce i posiada wszelkie decyzje niezbędne do prowadzenia swojej działalności przy ul. [...], wydane przez Prezydenta Miasta Torunia, Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego i inne organy. Zmiana w planie zagospodarowania przestrzennego narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącej. Z jednej strony otrzymała ona decyzje wydane przez wskazane wyżej organy na możliwość prowadzenia działalności do 2018r., a z drugiej proponowana zmiana planu wprowadza zakaz lokalizacji tego typu przedsięwzięć. Skarżąca została w ten sposób wprowadzona w błąd, a przez zmianę w planie będzie musiała zostać zlikwidowana, co jest wyrazem dyskryminacji prowadzonej przez nią działalności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Torunia wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wespół z innymi przepisami prawa kształtuje sposób wykonywania własności. Zbieżne uregulowanie w tej mierze zawiera art.6 ust.1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym/Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm/ Oznacza to, że wykorzystując uprawnienie przewidziane w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym podmiot kwestionując przyszłe zamierzenia planu składając zarzut do projektu planu musi wykazać swą legitymację materialnoprawną przez wywiedzenie, że plan uchwalony podług wyłożonego projektu zawierałby takie uregulowania, które negatywnie wpłyną na wykonywanie przez ten podmiot prawa własności w odniesieniu do określonej nieruchomości. W zaskarżonym wyroku sąd meriti w taki właśnie sposób dokonał wykładni wymienionego przepisu i zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania odmiennego pojmowania tego uregulowania jest nieusprawiedliwiony. Nie jest również trafny zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd niewłaściwie zastosował omawiany przepis. W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością niesporną, że składająca skargę kasacyjną nie ma żadnych uprawnień rzeczowych w odniesieniu do terenu objętego projektem planu, do którego złożyła dwa środki jeden określając jako zarzut drugi jako protest i swe uprawnienia wywodziła wyłącznie z umowy obligacyjnej jaka łączy ją z podmiotem, który ma tytuł prawny do terenu, a który wnosząca skargę kasacyjną wykorzystuje w prowadzonej działalności gospodarczej. Również w skardze, jak i w skardze kasacyjnej strona swój interes prawny wywodzi wyłącznie z uprawnień obligacyjnych a zatem odnosi go do interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uregulowania projektu planu nie mogły w żadnym stopniu dotyczyć sfery wykonywania prawa własności przez skarżąca do nieruchomości, którą włada w oparciu o zawartą umowę cywilną, skoro skarżąca nie ma praw rzeczowych do tej nieruchomości. W żadnym stopniu nie kreuje po stronie wnoszącej skargę kasacyjną podnoszona okoliczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy bowiem, decyzje takie były wydawane niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości objętej taką decyzją, a stosownie do treści art. 46 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jej wydanie nie rodziło praw do terenu. Również wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność uzyskania przez stronę decyzji związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz zakres i charakter tej działalności, poczynienie nakładów na nieruchomości składają się wyłącznie na interes faktyczny a nie prawny. Poczynienie przez stronę na nieruchmosci określonych kosztownych, jak utrzymuje wnosząca skargę kasacyjną nakładów stwarza wyłącznie po jej stronie określone uprawnienia w stosunku do właściciela gruntu wynikające z przepisów kodeksu cywilnego, ale nie może być poczytywane jako istnienie po jej stronie interesu prawnego, który może być wyłącznie rozpatrywany przez pryzmat uprawnień w zakresie wykonywania prawa własności przez właściciela, czy wieczystego użytkownika. Bez związku z zaskarżonym orzeczeniem pozostaje zarzut skargi kasacyjnej, że narusza ono uprawnienia w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i jest wyrazem dyskryminacji skarżącej, bowiem przedmiotem postępowania nie była działalność gospodarcza prowadzona przez skarżąca, a wyłącznie uchwała rozpoznająca wniesione przez skarżąca środki do projektu planu. Ubocznie należy jedynie podnieść, że z protokołu przebiegu sesji Rady, na której została podjęta zaskarżona uchwała wynika, że działalność gospodarcza prowadzona przez stronę jest oceniana pozytywnie. Nie może mieć również znaczenia dla oceny interesu prawnego wnoszącej skargę kasacyjną podnoszona okoliczność, że rozpoczęcie procedury planistycznej nastąpiło na wniosek wnoszącej skargę kasacyjną, bowiem stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z wnioskiem o uchwalenie planu mógł wystąpić każdy a zatem inicjatywy w tej mierze nie można utożsamiać z powstaniem interesu prawnego w rozumieniu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo w zaskarżonym wyroku Sąd ocenił, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie legitymowała się interesem prawnym o jakim mowa w omawianym przepisie, co musiało powodować oddalenie skargi na uchwałę odrzucającą protest strony. Z przyczyn wymienionych na podstawie art.184 i art. 204 pkt1 ustawy orzeczono jak w sentencji.