II OSK 767/18

Dnia 18 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 156/17 w sprawie ze skargi Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności budowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Po 156/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności budowy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł Z. G. podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rzetelnie stanu sprawy oraz niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, 2) art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, 3) art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegającego na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd przedstawiając stan faktyczny w uzasadnieniu wyroku nie wziął pod uwagę wydania przez organ administracji postanowienia z dnia [...] września 2017 r., to jest po ponad trzech tygodniach od wniesienia skargi. Tym samym postanowienie to, w ocenie skarżącego kasacyjnie ewidentnie wydane zostało w wyniku autokontroli a w konsekwencji postępowanie sądowoadministracyjne powinno zostać umorzone. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji nie odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu kontestowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń poczynionych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ ten bowiem, zdaniem skarżącego kasacyjnie jednoznacznie ustalił datę budowy obiektu. Ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie ustosunkował się też do zarzutu, iż PINB nie zastosował art. 37 § 4 K.p.a. gdyż nie przekazał organowi wyższej instancji akt postępowania w ciągu siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 1302 z zm., dalej jako P.p.s.a.)), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Z. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Z art. 151 P.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu. Art. 54 § 3 P.p.s.a. stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z przyczyn innych niż wskazane w pkt 1 i 2 art. 161 § 1 P.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe. Postepowanie sądowoadministracyjne zainicjowane skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe na skutek wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia tylko wówczas, gdy do czasu wydania rozstrzygnięcia bezczynność rzeczywiście miała miejsce. W takim wypadku sąd administracyjny rzeczywiście nie ma podstaw do tego, by zobowiązywać organ administracji do załatwienia sprawy. Natomiast, w sytuacji, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że organ administracji nie pozostawał w bezczynności ma obowiązek skargę oddalić. Art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ale dotyczy to aktów lub czynności, co do których organ ten pozostawał w bezczynności (uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 ONSAiWSA 2009/4/63). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego nie pozostawał w bezczynności. Postanowienie wydane przez ten organ, na które wskazuje skarżący kasacyjnie, nie może być uznane za postanowienie, o którym mowa w art. 54 § 3 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej. Art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a., to jest na bezczynność lub przewlekłość w wydaniu decyzji administracyjnej, w wydaniu postanowień zapadłych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, wydaniu postanowień zapadłych w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, na które służy zażalenie, wydaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz wydaniu pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę na bezczynność. Nie ma więc żadnych podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia ww. przepisu. Przepis ten określa przypadki, w których sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrywania skarg na bezczynność organów administracji. Nie określa on natomiast kryteriów, którymi sąd administracyjny powinien kierować się przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. stwierdzić należy, że zarzut naruszenia tego przepisu także nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Artykuł 1 p.u.s.a., jako przepis ustrojowy, normujący zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być bowiem utożsamiane z naruszeniem tego przepisu." Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w niniejszej sprawie. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska. Bezpodstawne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że wyrażony przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej pogląd odnośnie do daty realizacji budynku był wiążący dla Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz dla sądu rozpoznającego skargę na bezczynność. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako K.p.a.) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przepisu tego nie wynika, by ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy były wiążące dla organu I instancji, który zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 780/16 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie". Pogląd ten należy w pełni podzielić. Ma on odpowiednie zastosowanie również w niniejszej sprawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał nie tylko prawo ale i obowiązek kontynuowania postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia kiedy nastąpiła budowa budynku. Przydatność dowodowa dokumentu, na który powołał się Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego była kwestionowana przez inwestora i konieczne było wyjaśnienie podnoszonych przez inwestora wątpliwości. Naruszenie przez organ administracji I instancji terminu wskazanego w art. 37 § 4 K.p.a. nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonywał bowiem oceny, czy organ administracji był w bezczynności rozpoznając sprawę legalności wykonania budynku gospodarczego nie zaś prawidłowość czynności tego organu związanych z wniesioną na ten organ skargą na bezczynność. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.