II OSK 77/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 707/15 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kosztów zastosowania środków zabezpieczających uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Po 707/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie kosztów zastosowania środków zabezpieczających w pkt. I uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2015 r.; w pkt. II uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. oraz w pkt. III zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 351,40 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej PINB) wydał decyzję nr [...], którą obciążył P. B. kosztami prac zabezpieczających wykonanych w trybie art. 69 Prawa budowlanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do których zaliczono: zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych (np. płytą OSB) wszystkich niezabezpieczonych dotąd otworów okiennych i drzwiowych w ścianach zewnętrznych budynku, z wyjątkiem jednego wtóru wejściowego do budynku od strony podwórka, który należy skutecznie zabezpieczyć drzwiami, zabezpieczenie dachu w celu uzyskania stanu uniemożliwiającego opadom atmosferycznym przenikanie do wnętrza budynku, wzmocnienie nadpalonych elementowi konstrukcyjnych dachu, umożliwiające zabezpieczenie dachu, rozbiórkę spękanych fragmentów murowanych kominów - ponad dach, usunięcie luźnych elementów dachu, zagrażających osobom postronnym. Wysokość kosztów organ ustalił na kwotę 30.550zł uwzględniając wartość prac wykonanych w dniach 18-31 grudnia 2013 r. oszacowanych przez wykonawcę na kwotę 27550zł oraz prace wykonane na początku 2014 r. w związku z pożarem przedmiotowego budynku wycenionych przez wykonawcę na kwotę 3000zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) w wyniku złożonego przez P. B. odwołania, uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że PINB ustalił koszty zabezpieczenia nieruchomości na kwotę 30550zł, podczas gdy z wystawionych faktur wynika, iż koszty te opiewały na kwotę o 890 złotych wyższą. Ponieważ organ odwoławczy jest związany wyrażonym w art. 139 K.p.a. zakazem reformationis in peius i nie może wydać rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującego to zasadnym było w ocenie WWINB, wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy organowi I instancji. Zgodnie z zaleceniami, Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ponownie obliczyć poniesione koszty prac zabezpieczających i uszczegółowić koszty wykonanych robót. Po ponownym rozpoznaniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] znak: [...] orzekł o obciążeniu P. B. - właściciela nieużytkowanego budynku głównego, tzw. "[...]", znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...] kosztami zastosowanych środków zabezpieczających w wysokości 31440zł oraz zobowiązał właściciela tego obiektu do uiszczenia powyższych kosztów na wskazany rachunek bankowy w terminie 14 dnia od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wysokość kosztów określono w oparciu o te same okoliczności faktyczne i prawne, które były podstawą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] z uwzględnieniem dodatkowej faktury na kwotę 3890zł, którą uzupełniono materiał dowodowy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. B. kwestionując zasadność rozstrzygniecia. WWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczającej termin uiszczenia kosztów na 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i w tym zakresie orzekł o odstąpieniu od wyznaczenia terminu uiszczenia kosztów, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że, przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przez organ I instancji art. 69 Prawa budowlanego, tj. wykonania prac zabezpieczających w tym trybie i obciążenia P. B. ich kosztami. Organ uznał, że w zaistniałej sytuacji (spadające dachówki, niezabezpieczenie nieruchomości przed osobami trzecimi, pożary i ryzyko pożarów śmieci i odpadów znajdujących się na nieruchomości, zagrożenie życia i zdrowia przebywających na tym terenie osób bezdomnych) niezbędne było zastosowanie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań, mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, organ zapewnia - na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego - zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Na podstawie powołanego przepisu PINB po wyłonieniu wykonawcy, zlecił wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających, które musiały zostać uzupełnione z uwagi na skutki pożaru, mającego miejsce po ich wykonaniu w dniu 31 grudnia 2013 r. Według oceny organu, wysokość kosztów zastosowania środków zabezpieczających została ustalona prawidłowo na podstawie faktury VAT nr 66/2013 z dnia 23 grudnia 2014 r. na kwotę 27550 zł brutto i faktury VAT nr 2/2014 z dnia 3 lutego 2014 na kwotę 3890 zł brutto, oraz szczegółowej wyceny poszczególnych robót. Łączny koszt wykonania wszystkich prac zabezpieczających wyniósł 31440 zł. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. B. zarzucając organowi niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i w rezultacie naruszenie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której nie zostały zrealizowane niezbędne do tego przesłanki określone w powołanym wyżej przepisie i stanowiące warunek sine qua non skorzystania przez organ z omawianego uprawnienia. Wyrokiem z dnia 13 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2015 r. oraz uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. Zgodnie ze stanowiskiem WSA, ustalenia faktyczne co do zasady, dawały podstawę do obciążenia skarżącego kosztami przeprowadzonych prac zabezpieczających, albowiem przedmiotowy budynek stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a przeprowadzenie tych prac było konieczne dla usunięcia tychże zagrożeń. WSA uznał natomiast, że ustalając wysokość kosztów określonych w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 139 w zw. 138 § 2 K.p.a. Przytaczając brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie WWINB wydając decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nie miał wątpliwości, że koszty prac zabezpieczających zostały źle, to jest zbyt nisko ustalone przez organ I instancji i sam dokonał ich ponownego wyliczenia. Tym samym brak było podstawy do zastosowania przez ten organ przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Nadto uchylając decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2014 r. dopuścił się dodatkowo naruszenia art. 139 K.p.a. który przewiduje, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Uchylając rozstrzygnięcie z dnia [...] czerwca 2014 r. organ odwoławczy wskazał jako jedyną przyczynę wydania decyzji kasacyjnej na konieczność obciążenia odwołującego się kosztami w wysokości wyższej niż uczynił to organ I instancji w uchylanej decyzji. WSA wywiódł, że w konsekwencji rozstrzygnięcie WWINB z dnia [...] listopada 2014 r. było w rzeczywistości rozstrzygnięciem na niekorzyść strony odwołującej się, a więc naruszającym dyspozycję art. 139 K.p.a. i w rezultacie doprowadziło do tego, iż zarówno kolejna decyzja PINB z dnia [...] marca 2015 r. i zaskarżona decyzja WWINB z dnia [...] czerwca 2015 r. obarczone były negatywnymi dla odwołującego skutkami tego naruszenia. Podkreślił przy tym, że WWINB w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. ani w zaskarżonej decyzji nie wskazał, iż decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2014 r. rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny w zakresie obciążenia strony kosztami prac zabezpieczających. W tym względzie, nawet ewidentne zaniżenie w wyniku pomyłki faktycznie poniesionych przez organ nadzoru budowlanego kosztów czynności zabezpieczających, nie może być oceniane jako rażące naruszenie prawa, a jedynie jako błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia. Zawarty w art. 139 K.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony nie ma generalnie zastosowania do decyzji kasacyjnych, jednakże nie dotyczy to sytuacji, gdy organy odwoławcze - jak w niniejszej sprawie - nadużywają art. 138 § 2 K.p.a., a zwłaszcza, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie tego przepisu pomimo, że materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a w uzasadnieniu ocenia zebrane dowody i narzuca organowi pierwszej instancji sposób rozstrzygnięcia sprawy na niekorzyść strony. Tego rodzaju rozstrzygnięcie narusza oczywiście art. 138 § 2 K.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania - art. 15 K.p.a. (wskazania organu odwoławczego ingerują w samodzielność orzeczniczą organu pierwszej instancji), jak również nie uchyla się od zarzutu naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż zawiera wskazania merytoryczne prowadzące do rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony odwołującej się. Z tych też przyczyn, Sąd działając na podstawie art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak też poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] (znak [...]) oraz decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], albowiem to ta decyzja obarczona była pierwotnym błędem skutkującym niewłaściwym określeniem wysokości podlegającej uiszczeniu kwoty kosztów zastosowanych środków zabezpieczających. Ponownie rozpatrując odwołanie P. B. od decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] czerwca 2014 r. organ odwoławczy winien mieć na względzie wyżej zaprezentowane uwagi dotyczące kwestii stosowania przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i 139 K.p.a. oraz zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.) W skardze kasacyjnej Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając powyższy wyrok zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut błędnego zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]), art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 139 K.p.a. poprzez zakwestionowanie dopuszczalności zastosowania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zakazu reformatio in peius w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. ([...]) zakończonego decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, tj. legalności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] ([...]) i decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]) oraz przesądzenia, czy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ma zastosowanie zasada z art. 139 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. ([...]), przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu przywołując stanowisko Sądu Najwyższego oraz komentatorów podniesiono, że zakaz reformatio in peius ma bezwzględne zastosowanie do przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co w realiach niniejszej sprawy oznaczało brak możliwości orzekania przez WWINB wyższych kosztów środków zabezpieczających niż ustalonych przez organ I instancji. Zdaniem autora skargi, ocena prawna Sądu w oczywisty sposób narusza art. 139 kpa i nie uwzględnia faktu, że gdy nie następuje wyłączenie zasady zakazu reformatio inpeius, z tej przyczyny że odwołanie wniosła jedyna strona postępowania, to niemożność pogorszenia sytuacji jedynego Zobowiązanego i Odwołującego się poprzez wydanie przez WINB decyzji reformatoryjnej z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., ustalającej prawidłową lecz wyższą kwotę wykonania przez nadzór budowlany I instancji prac zabezpieczających niż to wyliczył PINB, należało rozwiązać poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej, w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W przeciwnym wypadku, wydanie przez WINB rozstrzygnięcia reformatoryjnego w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez orzeczenie kwoty 31440 zł opłaty kosztów prac zabezpieczających, pogorszyłoby sytuację jedynego Odwołującego się od kwoty kosztów prac zabezpieczających w wysokości 30 550 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. NSA poddając w pierwszej kolejności ocenie podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania jako uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przedmiotem rozpoznania Sądu I instancji była skarga na decyzję WWINB z dnia [...] czerwca 2015 r. i oceniając legalność tej decyzji obowiązkiem Sądu była ocena czy organy administracji prawidłowo zastosowały przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stanowiący podstawę merytorycznego rozstrzygania w niniejszej sprawie. Powyższa regulacja, zgodnie z którą w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających, może stanowić podstawę rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie obciążenia kosztami zastosowania takich środków właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Przepis ten jednocześnie określa zakres ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania decyzji w przedmiocie kosztów czynności zabezpieczających. Pogląd zgodnie z którym kwestia obciążenia właściciela lub zarządcy kosztami zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających nie ogranicza się do sposobu ustalenia ich wysokości, lecz rozstrzyganie w tym przedmiocie przesądza w istocie o celowości zastosowanych środków został wyrażony w wyroku NSA oz. W Gdańsku II SA/Gd 2020/99 z dnia 13.12.2001 r. i skład orzekający w pełni ten pogląd podziela. Ustalenie obowiązku poniesienia kosztów wymienionych w art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego sprowadza się do wykazania organu, że istnieje zagrożenie dla ludzi i mienia, jest ono spowodowane stanem obiektu budowlanego i wymaga niezwłocznego wykonania niezbędnych czynności mających na celu zabezpieczenie osób i mienia przed tym zagrożeniem. WSA podzielając stanowisko organu, iż przedmiotowy budynek stanowił niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, co dawało podstawę do obciążenia skarżącego kosztami przeprowadzonych prac zabezpieczających, jednocześnie nie podważył ustaleń organu, co do wysokości kosztów zastosowania tych środków. Tym samym Sąd nie wykazał, że zaskarżona decyzja WWINB z dnia [...] czerwca 2015 r. narusza art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, a w związku z tym nie wykazał podstaw do jej uchylenia i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r. Kwestionując wysokość kosztów Sąd powołał się na naruszenie przez WWINB w decyzji z [...] listopada 2014 r. art. 139 w zw. 138 § 2, oraz art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało, zdaniem Sądu, konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji WWINB i poprzedzającej jej decyzji PINB na podstawie art. 135 oraz art. 145 §1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W doktrynie jednoznacznie przyjęto, że warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a., który uszczegóławia zasadę niezwiązania wojewódzkiego sądu administracyjnego granicami skargi, upoważniając ten sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach niezaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w danej sprawie administracyjnej, jest stwierdzenie przez sąd administracyjny podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej. Dopiero bowiem stwierdzenie przez sąd podstaw do uchylenia decyzji odwoławczej daje mu przewidzianą w art. 135 p.p.s.a. możliwość stosowania przewidzianych w tej ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów podjętych w granicach sprawy (por. wyrok NSA z 20.11.2007r. sygn. II FSK 1310/06, komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do art. 135 R.Hauser M.Wierzbowski, Warszawa 2015, 3 wydanie s.574). Odnotować także trzeba, że unormowanie z art. 135 p.p.s.a. daje sądowi prawo do dokonania kontroli o jakiej mowa w jego treści, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia, takiej zaś niezbędności WSA w uzasadnieniu wyroku również nie wykazał. Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że bez zbadania legalności zaskarżonej decyzji obejmującej zarówno celowość zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających jak i wysokości ich zastosowania, Sąd nie był uprawniony do zastosowania art. 135 p.p.s.a. Innymi słowy, Sąd nie mógł dokonać oceny decyzji WWINB z dnia [...] czerwca 2015r. w zakresie ustalonej wysokości kosztów poprzez stwierdzenie wadliwości decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2014 r. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wymieniony w pkt 3 skargi przez nierozpoznanie istoty sprawy. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut wymieniony w pkt. 1 petitum skargi poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. polegający na błędnym zastosowaniu przez organ art. 138 § 2 K.p.a. Z materiału dowodowego wynika, że WWINB uchylając decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2014 r. wyraźnie wskazywał, że na skutek okoliczności związanych z pożarem obiektu, wysokość kosztów została błędnie ustalona, z powodu nieuwzględnienia wszystkich wystawionych faktur, co prowadziło ewidentnie do ich zaniżenia. Zalecenia kierowane do organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dotyczyły także konieczności uszczegółowienia kosztów wykonanych robót. Na gruncie regulacji z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego niewątpliwie oznaczało to również ponowne określenie zakresu niezbędnych czynności w kontekście celowości ich zastosowania dla zabezpieczenia osób i mienia przed zagrożeniem. Zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. stwierdzenie organu odwoławczego odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego o fakturę z drugiego etapu prac zabezpieczających (związanego z pożarem budynku) w powiązaniu z przedstawionymi wyżej wytycznymi pozwala na przyjęcie, że stan faktyczny w sprawie nie umożliwiał organowi II instancji wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną, poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym (art. 136 K.p.a.). Wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, z uwagi na wymóg zachowania zasady dwuinstancyjności organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W rezultacie, wbrew zajętemu przez WSA stanowisku, nie można zarzucić, że WWINB wydając decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest usprawiedliwiony również zawarty w pkt 3 petitum skargi zarzut naruszenia art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. Zakaz z art. 139 K.p.a. może być naruszony przez organ odwoławczy tylko przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor merytoryczny, nie odnosi się zaś do decyzji o charakterze kasacyjnym. Taki właśnie charakter miała decyzja WWINB z dnia [...] listopada 2015 r., która nie została bezpośrednio zaskarżona do WSA w Poznaniu, a której prawidłowość wydania nie została skutecznie zakwestionowana w zaskarżonym wyroku. Jednocześnie podnieść należy, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie nie wymagała przesądzenia, czy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. znajduje zastosowanie wspomniana zasada dlatego też podniesioną przez autora skargi kwestię Sąd pozostawił poza rozważaniami objętymi wydanym orzeczeniem. W toku ponownego rozpoznania sprawy WSA w Poznaniu zobligowany jest skontrolować legalność wydanych w sprawie decyzji w zakresie przedmiotu postępowania tj. kosztów zastosowania środków zabezpieczających określonych przepisem art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego z uwzględnieniem oceny oraz argumentacji przedstawionej przez NSA. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.