II OSK 772/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 553/10 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 553/10 oddalił skargę T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku podano, że organ nadzoru budowlanego w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie samowolnie wybudowanego pawilonu gastronomicznego przez T. B. na nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], działka nr [...], zobowiązał go do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, uzasadniając ją brakiem spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...], uchylił decyzję organu I instancji z powodów proceduralnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Gdańska po raz drugi odmówił T. B. ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji, wskazując, że analiza dokonana w trybie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potwierdza, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w stosunku do zabudowy istniejącej, której funkcją wiodącą jest funkcja handlowo-usługowa i usługowa z mieszkaniami na wyższych kondygnacjach w formie zabudowy wielkokubaturowej. Wokół planowanej inwestycji nie ma zabudowy drugoplanowej typu kioski i małogabarytowe pawilony wymagające pozwolenia na budowę, co w konsekwencji uniemożliwia ustalenie kontynuacji zabudowy. Organ stwierdził, iż proponowany przez inwestora sposób zabudowy działki zakłóciłby ład przestrzenny i wprowadził dysharmonię architektoniczną istniejącego zespołu. Zarządca drogi wydał negatywną opinię, wskazując, że proponowana lokalizacja obiektu małej gastronomii na granicy z działką nr [...] spowoduje kolizję z istniejącym ciągiem pieszym, który jest głównym ciągiem prowadzącym od centrum miasta do węzła integracyjnego, dworca kolejowego i autobusowego. W sposób negatywny ustosunkował się również do wskazanej inwestycji Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków powołując się na naruszenie wartości historycznych i kulturowych obszaru, w którym jest zlokalizowana. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż bezzasadne są zarzuty pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, skoro dwukrotnie zawiadamiano strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z analizą urbanistyczną, projektem decyzji oraz zebranymi w sprawie dowodami. W toku postępowania organ wielokrotnie wyjaśniał zgłaszane przez niego kwestie sporne. W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo sporządził analizę uwarunkowań, jak również zasadnie uznał brak istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia sprawy, zdaniem organu, były podnoszone przez inwestora argumenty odnoszące się do innych istniejących w sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji obiektów samowoli budowlanej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję T. B. zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, jak też zakwestionował zastosowane w jego sprawie doręczenie zastępcze, wskazując, iż na drzwiach jego mieszkania nie zostało umieszczone zawiadomienie o złożeniu pisma w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy. Ponadto skarżący wskazał, iż po uzyskaniu informacji od pracownika organu odwoławczego w dniu [...] maja 2010 r. o niewydaniu decyzji, w dniu [...] maja 2010 r. złożył do akt dowód w postaci prywatnej opinii dotyczącej wpływu usytuowania obiektów na ul. [...] na istniejące ciągi komunikacji pieszej, której to opinii organ nie wziął pod uwagę, gdyż jak się okazało decyzja została podjęta już w dniu [...] maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, iż informacja o wydanych decyzjach udzielana jest na podstawie komputerowego rejestru spraw. Pomiędzy wydaniem decyzji a jej zarejestrowaniem może upłynąć pewien okres, a zatem pracownik udzielający informacji w dniu 7 maja 2010 r. nie posiadał wiedzy o decyzji wydanej w dniu [...] maja 2010 r. Wobec tego opinia prywatna złożona przez skarżącego w dniu 10 maja 2010 r. nie mogła zostać uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd stwierdził, że organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Sąd wyjaśnił, iż zasada czynnego udziału strony w postępowaniu przejawia się w obowiązku organów administracji pouczania strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a także powstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia takiego oświadczenia lub upływu terminu do jego złożenia. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji prawidłowo zawiadomił skarżącego o możliwości skorzystania z prawa do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w jego przedmiocie. Skarżący swoje zastrzeżenia co do rozstrzygnięcia wszystkich jego wątpliwości mógł przedstawić w stosownym oświadczeniu, realizując tym samym swoje uprawnienie z art. 10 § 1 kpa. Organ odwoławczy natomiast nie przeprowadzał w tej sprawie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, rozstrzygał sprawę w oparciu o dowody zgromadzone w postępowaniu przed organem I instancji. Sąd stwierdził, iż w tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, aby organy obu instancji ograniczyły prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu, w stopniu który mógłby mieć jakikolwiek wpływ na treść ostatecznego załatwienia sprawy, a tylko takie uchybienie mogłoby skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia organu. Sąd uznał, że doręczenie skarżącemu pisma z dnia 2 września 2009 r. zostało dokonane prawidłowo w świetle art. 44 kpa, gdyż było awizowane dwukrotnie w dniu 9 i 16 września 2009 r., nie zostało podjęte w terminie przez skarżącego, co pozwoliło uznać je za doręczone z upływem ostatniego dnia okresu, na który złożono je w placówce pocztowej. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji nie uchybiły przepisom postępowania dowodowego. Opinia prywatna dotycząca wpływu usytuowania inwestycji na ciąg komunikacji pieszej na ul. [...] nie mogła stać się przedmiotem oceny organu, albowiem przedłożona została przez skarżącego po wydaniu zaskarżonej decyzji. Negatywna opinia Zarządu Dróg i Zieleni - jednostki organizacyjnej Miasta Gdańska odnośnie usytuowania obiektu skarżącego wyrażona została przed organem I instancji, który pismem z 13 sierpnia 2009 r. powiadomił skarżącego o konieczności zgłoszenia uwag i zastrzeżeń do zebranego w sprawie materiału dowodowego w określonym terminie. Oczywiście fakt, iż skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał nie uniemożliwiał mu wykazywania swoich racji w postępowaniu przed organem odwoławczym. Niemniej jednak w okolicznościach sprawy kwestia ta nie miała znaczenia. Przedłożona przez skarżącego opinia o nazwie "Opinia dotycząca oddziaływania lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych: A-obiekt małej gastronomii "[...] Kebab", B-obiekt małej gastronomii "Coffe [...]" na istniejące ciągi komunikacji pieszej" i tak nie mogłaby zmienić rozstrzygnięcia w sprawie, albowiem o jego treści przesądził art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 ww. ustawy i wskazał, iż jego pkt 1 określa zasadę tzw. prawa dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zabudowę działki od możliwości skonfrontowania z zabudową co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd powołując się na orzecznictwo wskazał, że regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Sąd stwierdził, iż z analizy obszaru sąsiadującego z działką nr [...] wynika, że na działkach sąsiadujących z inwestycją brak jest zabudowy drugoplanowej typu kioski lub małogabarytowe pawilony wymagające pozwolenia na budowę, która pozwoliłaby na ustalenie kontynuacji zabudowy. Funkcją wiodącą na przedmiotowym terenie jest zabudowa handlowo-usługowa z mieszkaniami na wyższych kondygnacjach w formie zabudowy wielkokubaturowej. Budynki w obszarze analizowanym czterokondygnacyjne i pięciokondygnacyjne tworzą zwartą i jednolitą formę zabudowy w układzie urbanistycznym Centrum Historycznego Miasta. Zabudowa działki nr [...] obiektem małej gastronomii typu mały pawilon zakłóciłaby więc ład przestrzenny i wprowadziłaby dysharmonię architektoniczną istniejącego zespołu. Obszar, którego dotyczy inwestycja, jest wpisany do rejestru zabytków, z tego względu Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], uzgodnił projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy uzasadniając, że przedmiotowa inwestycja naruszy wartości historyczne i kulturowe obszaru, na którym ma być zlokalizowana. Postanowienie to podjęte w trybie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miało dla organu rozstrzygającego sprawę charakter wiążący. Konsekwencją braku kumulatywnego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy była konieczność odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego. Zdaniem Sądu bez znaczenia dla sprawy były argumenty skarżącego o istnieniu w obszarze analizowanym obiektów o gabarytach zbliżonych do przedmiotowej inwestycji, skoro są to obiekty samowoli budowlanej i uprawnione organy podejmują sukcesywnie działania prawne zmierzające do całkowitego wyeliminowania ich z tego obszaru. Także tymczasowe obiekty zlokalizowane w sąsiedztwie, typu ogródki, stragany i obiekty będące kopią dawnych pojazdów uwidocznionych na fotografiach znajdujących się w aktach organu I instancji nie dawały podstawy do przyjęcia, że obiekt "[...] Kebab" spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Brak było, wbrew argumentom skarżącego, tzw. "dobrego sąsiedztwa" dla jego obiektu, w związku ze zlokalizowanym w jego pobliżu legalnie tymczasowym obiektem – pojazdem "Coffe [...]". Sąd stwierdził, iż przede wszystkim odmienność formy architektonicznej obiektu skarżącego od innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie i uwidocznionych na fotografiach znajdujących się w aktach sprawy nie uprawniałyby organu do przyjęcia spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. B. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi T. B. w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 77 kpa, uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacji, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd oddalając skargę wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. naruszył przepisy prawa proceduralnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 10 i 77 kpa oraz błędną wykładnię przepisów dotyczących niewyjaśnienia przez organy administracyjne wszystkich podnoszonych przez stronę kwestii spornych. Rozstrzygnięcie Sądu w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Organ I instancji nie przeprowadził żadnych dodatkowych dowodów zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Uniemożliwienie skarżącemu przedstawienia prywatnej opinii dotyczącej oddziaływania lokalizacji obiektów budowlanych na istniejące ciągi komunikacji pieszej jest złamaniem przepisu art. 78 § 1 kpa. Pełnomocnik skarżącego wskazał ,iż WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 10.11.2009, sygn. akt II SA/Ol 869/09, stwierdził że zadaniem właściwego organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy a także czy charakter nowej zabudowy nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W ocenie pełnomocnika niedostateczne wyjaśnienia, liczne uchybienia oparcie swego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym w pełni uzasadniają wniesienie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012 r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której zarzucono, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 77 kpa, polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Z kolei Sąd akceptując działanie tego organu oddalił skargę, czym według autora kasacji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wybudowanego pawilonu gastronomicznego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że organy administracji obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami kpa oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. To stanowisko Sądu, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, należało uznać za słuszne. Z analizy akt administracyjnych wynika bowiem, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ramach tego postępowania, stosownie do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) został wyznaczony obszar analizowany, na którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W oparciu o wyniki tej analizy organ pierwszej instancji sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego obiektu budowlanego, uznając, że nie została w tym przypadku spełniona przesłanka z pkt 1 art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wynikająca z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Projekt tej decyzji organ pierwszej instancji przesłał do uzgodnienia Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w związku z tym, że obszar na którym położona jest przedmiotowa inwestycja jest wpisany do rejestru zabytków. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. organ ten uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wskazując, że przedmiotowa inwestycja naruszy wartości historyczne i kulturowe obszaru na którym ma być zlokalizowana. Postanowienie to wydane w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy miało , jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy charakter wiążący. A to oznacza to, że zasadniczą przeszkodę w wydaniu pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowiło wskazane wyżej postanowienie organu uzgadniającego, którym z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej negatywnie uzgodniono inwestycję objętą wnioskiem skarżącego. W tych warunkach zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty podnoszące, że zaskarżony wyrok został oparty na nieprawidłowo ustalonym przez organy administracyjne stanie faktycznym sprawy nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skarżący nie kwestionuje bowiem ustaleń organów obu instancji, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, iż przedmiotowy pawilon gastronomiczny usytuowany jest na obszarze podlegającym ochronie konserwatorskiej. Wobec tego brak było podstawy do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.