II OSK 774/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 301/09 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od B. C.-M. na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 22 września 2009r., sygn. akt II SA/Gd 301/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2007r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 16 listopada 2006 r. [...] Sp. z o.o. w Warszawie (dalej jako: "Spółka [...]") wystąpiła do Prezydenta Miasta Gdańska o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] w Gdańsku. Decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, umorzono postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 § 1 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięć organy obu instancji podały, że planowana inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożyła Spółka [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 16 ustawy o działach administracji rządowej oraz art. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jak i art. 1, art. 4 ust. 5 ustawy o łączności, obowiązującej w dacie uchwalania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 8 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Gd 638/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być uznana za inwestycję celu publicznego, a przeciwne stanowisko naruszałoby przepisy Konstytucji RP oraz innych aktów prawnych, zwłaszcza art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. (sygn. akt II OSK 521/08) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Sąd drugiej instancji nie podzielił stanowiska Sądu Wojewódzkiego zaprezentowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Przeciwnie, powołując się na szerokie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz analizę literatury w tym zakresie, uznał za błędną interpretację art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzącą do konkluzji, iż budowa stacji telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. Sąd nie podzielił także argumentów Sądu I instancji dotyczących naruszenia norm konstytucyjnych. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, wskazał w uzasadnieniu, że był związany na podstawie art. 190 p.p.s.a. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa. Wskazał, iż istotą sporu było to, czy zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania administracyjnego polegająca na uznaniu, że inwestycja opisana we wniosku tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji podniósł, że z uwagi na treść wskazanego wyżej przepisu nie może wydać rozstrzygnięcia w oparciu o swój własny pogląd, lecz jest zobowiązany do zajęcia stanowiska zgodnego z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uznał więc, że organy obu instancji błędnie przyjęły, iż budowa stacji telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego i w konsekwencji z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów umorzyły postępowanie w sprawie. Sąd zawarł również wskazówki dla organów co do dalszego postępowania i zobowiązał je do przyjęcia, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, nie przesądzając jednak zasadności wniosku inwestora. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła B. C.-M., zarzucając wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji mimo nie wykazania, iż naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwą wykładnię art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną z naruszeniem art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie zgodności art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP polegające na wyłącznie przedmiotowym określeniu celu publicznego bez wskazania, iż cel publiczny może być realizowany jedynie przez podmioty mające status organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor podniósł, że Sąd I instancji oparł się wyłącznie na treści art. 190 p.p.s.a. pomijając całkowicie kwestię wskazania, jakie przepisy i w jaki sposób zostały przez organy administracji naruszone. Było to niezbędne by nie dopuścić do powtórzenia uchybienia przy ponownym postępowaniu. Ponadto wskazał, że zawarte w treści uzasadnienia wyroku twierdzenie, iż na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można ustalić, iż określone zamierzenie inwestycyjne ma charakter celu publicznego prowadzić musi do naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który odnosi się do wszelkich form pozbawienia lub ograniczenia własności związanej z realizacją władzy publicznej. Również w wypadku realizacji inwestycji celu publicznego może dojść do wywłaszczenia nieruchomości zarówno w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też w wyniku wykupu nieruchomości na podstawie art. 58 ust. 2 w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to wykup w kontekście przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP winien być traktowany równorzędnie z wywłaszczeniem. Zdaniem pełnomocnika art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozumiany w sposób wynikający z orzecznictwa NSA, który cel publiczny rozumie wyłącznie przedmiotowo w oderwaniu od podmiotu, który określone cele ma realizować, prowadzi do sprzeczności tego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Warszawie wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie występuje. Rozpoznawana skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jako niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez to, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zostało wskazane jakie przepisy proceduralne zostały przez organy obu instancji naruszone i jaki to miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Wprawdzie przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji zbyt skrótowo przedstawił motywy rozstrzygnięcia, to jednak nie oznacza, że uzasadnienie wyroku stwarza wątpliwości z jakich przyczyn zostały uchylone zakwestionowane decyzje organów obu instancji. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zaskarżony wyrok jest kolejnym orzeczeniem sądowym wydanym w sprawie, w konsekwencji czego jest on ściśle powiązany z poprzedzającymi go wyrokami wydanymi przez Sąd pierwszej i drugiej instancji. Słusznie więc Sąd Wojewódzki zaakcentował w uzasadnieniu, że na mocy art. 190 zd. 1 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2009 r. zakres tego związania nie powinien budzić wątpliwości. Mianowicie Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę po raz pierwszy skargę oddalił, przyjmując, że organ administracji zasadnie umorzył postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Sądu wyrażonej w wyroku z 29 listopada 2007 r. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej prowadzona przez podmiot komercyjny nie jest realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) oraz art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r. poz. 2603 ze zm., dalej jako: u.g.n.), co czyniło zasadnym umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wymienionego wyroku, zakwestionował stanowisko Sądu pierwszej instancji i wskazał na utrwalony pogląd, że obiekty i urządzenia telefonii komórkowej, w tym stacja bazowa telefonii komórkowej, są inwestycjami celu publicznego. Taka konstatacja Sądu drugiej instancji, wynikająca z wykładni przepisów prawa materialnego wiązała Sąd Wojewódzki w zakresie klasyfikacji inwestycji i musiała prowadzić do wniosku o braku podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem inwestora. Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu, że organ administracji umorzył postępowanie z naruszeniem przepisów wskazanych w skardze, tj. art. 2pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 16 ustawy o działach administracji rządowej oraz art. 2 Prawa telekomunikacyjnego, jak i art. 1, art. 4 ust. 5 ustawy o łączności. Należy również przyjąć, że skoro Sąd Wojewódzki powołał się na wykładnię wymienionych przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, to treść wyroku tego Sądu stanowi uzupełnienie argumentacji przedstawionej przez Sąd pierwszej instancji. Konsekwencją tego musiało być uchylenie decyzji organów obu instancji, które błędnie uznały, że zachodziła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej związek pomiędzy wykładnią przepisów prawa materialnego, przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny, a rozstrzygnięciem podjętym przez Sąd Wojewódzki przy ponownym rozpoznawaniu sprawy był na tyle oczywisty, że zbędne było wykazywanie w zaskarżonym wyroku, iż naruszenie przez organ administracji art. 105 § 1 kpa miało wpływ na wynik sprawy. W zaistniałym stanie sprawy wystarczające były również wytyczne podane przez Sąd Wojewódzki co do dalszego toku postępowania administracyjnego. Całkowicie niezasadny okazał się również zarzut dotyczący naruszenia art. 6 pkt 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przez taką jego interpretację, że możliwe jest aby inwestycja celu publicznego realizowana była przez podmiot komercyjny, któremu mogą przysługiwać żądania w zakresie wywłaszczenia lub wykupu nieruchomości. Podkreślenia przede wszystkim wymaga to, że stosownie do przepisu art. 190 zd. drugie p.p.s.a. – nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. odniósł się do kwestii skutków uznania określonej inwestycji za inwestycję celu publicznego w kontekście przepisów dotyczących instytucji wywłaszczenia zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz Konstytucji. W szczególności Sąd zaznaczył, że "po pierwsze – wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane tylko wówczas, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez pozbawienie lub ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (art. 112 ust. 3 u.g.n.), po drugie – wywłaszczenie dokonane jest na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (art. 113 ust. 1 u.g.n.), a nie na rzecz podmiotu, który będzie realizować cel publiczny." Z wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, że nie dostrzegł on, aby w analizowanym stanie prawnym występowało naruszenie norm konstytucyjnych. Wobec powyższego niedopuszczalne było, aby w ramach niniejszego postępowania kasacyjnego dokonywać ponownej oceny zagadnienia, objętego wykładnią zawartą w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.