II OSK 777/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1262/13 w sprawie ze skargi T. K. i M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym obecnie skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13.12.2013 r. (sygn. akt VII/Wa 1262/13) oddalił skargę T. K. oraz M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...].04.2013 r. (znak: [...]). Tą decyzją, wymieniony organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].02.2013r. – odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. , którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...].08.2006 r. w sprawie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania i umorzono to postępowanie. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., (nr [...], znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy, działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156. poz. 1118. z późn. zm.) zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania inwestycji obejmującej rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego na nieruchomości przy [...] w Warszawie (dz. ew. nr [...]). Inwestycja ta realizowana była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] maja 2005 r. przez Prezydenta Miasta st. Warszawy (nr decyzji [...]). Po rozpatrzeniu odwołania Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydana [...].01.2007 r. uchylił decyzję PINB dla m. st. Warszawy z [...].08.2006r. i umorzył postępowanie prowadzone przez PINB w przedmiocie sprzeciwu. W uzasadnieniu decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sprzeciw został wniesiony z naruszeniem przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane – tj. z przekroczeniem terminu określonego dla dokonania tej czynności, tj. wniesienia sprzeciwu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Inspektor Wojewódzki podał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do powiatowego organu nadzoru budowlanego w dniu 11 sierpnia 2006 r., sprzeciw organ ten zgłosił w decyzji wydanej dnia [...] sierpnia 2006 r., przy czym decyzja została doręczona inwestorom w dniu 18 września 2006 r. Zwrócono uwagę, że wobec tego, iż termin dla zgłoszenia sprzeciwu określony w przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane obejmuje także doręczenie decyzji stronie – sprzeciw został zgłoszony z przekroczeniem terminu do jego wniesienia. Wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji złożyła T. K., właścicielka sąsiedniej nieruchomości. Po jego rozpatrzeniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydana [...] marca 2010r. stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2007r. Organ nadzoru podał, że termin 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu (art. 54 ustawy Prawo budowlane) jest zachowany, o ile w tym terminie od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o wniesieniu sprzeciwu wydana została w ustawowym terminie - zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło 11 sierpnia 2006r. decyzja wysłana została 1 września 2006 r. Tym samym kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną [...].04.2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...].03.2010 r. Wskutek skargi wniesionej do sądu administracyjnego przez A. W. i J. W. powyższe decyzje były przedmiotem kontroli sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku wydanym 23 lutego 2011r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1264/10 uchylił decyzję Głównego Inspektora z dnia [...].04.2010r i poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] marca 2010 r. Sąd podał, iż kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w postępowaniu nieważnościowym, decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], wydana została na podstawie przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisu do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, prezentowane są różne stanowiska interpretujące kwestie zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Niektóre poglądy wskazują, iż termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw, w formie decyzji administracyjnej, zostanie skutecznie doręczony inwestorowi. Inne natomiast stanowiska akcentują fakt, że termin do zgłoszenia sprzeciwu zostanie zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja, którą zgłoszono sprzeciw, została nadana np. w polskiej placówce pocztowej. Sąd podał, że decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006., nr [...] znak: [...] zgłaszającą sprzeciw i umorzono postępowanie administracyjne w tym przedmiocie przyjmując, że sprzeciw zgłoszono po terminie. Stwierdzono, że określony w przepisie art. 54 ustawy Prawo budowlane termin - obejmuje także doręczenie stronie decyzji, a w tym przypadku doręczenie miało miejsce po upływie terminu 21 dni od dokonania zawiadomienia przez inwestora. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...].01.2007 r. W okolicznościach bowiem kontrolowanej sprawy, przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie była dyspozycja konkretnego przepisu prawa, a jej odmienna interpretacja, wynikająca z rozbieżnego także orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponownie rozstrzygając sprawę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...].02.2013r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. Na skutek wniosku złożonego na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].04.2013r. utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...].02.2013 r. Motywy obu rozstrzygnięć były oparte na poglądzie prezentowanym w uprzednio wydanym wyroku sądu administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 1264/10). Skargę na opisaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. K. i M. K. Zarzuty skargi dotyczyły wykonanej przez inwestorów rozbudowy i nadbudowy budynku na sąsiedniej działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną (z dnia 13.12.2013 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1262/13) skargę oddalił. Sąd I instancji podał, że kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23.02.2011r. (sygn. akt VII SA/Wa 1264/10), w uzasadnieniu którego sąd jednoznacznie stwierdził, że przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być interpretacja prawa. Ten pogląd uzasadniał ocenę, że Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Mazowieckiego Inspektora z dnia [...].01.2007 r. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 13.12.2013 r. wnieśli T. K. oraz M. K. Jako podstawę kasacyjną wskazano wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie autora skargi kasacyjnej odpowiada podstawie określonej w "art. 174 pkt 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W ramach tej podstawy zarzucono sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów: 1. tj. 145 par. 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego tj. art. 54 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że treść tego przepisu podlega interpretacji, a nie stanowi jednoznacznej normy prawnej. 2. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. – poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że organ naruszył art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a. W tym ostatnim zakresie zwrócono uwagę na nieuwzględnienie słusznych interesów strony skarżącej przy wydawaniu rozstrzygnięcia oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyrażająca się w zastosowaniu niekorzystnej dla strony interpretacji jednoznacznie brzmiącego art. 54 Prawa budowlanego. Na podstawie art. 176 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej podano, że art. 54 Prawa budowlanego jest jednoznaczny i nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Przepis zawiera jednoznaczne określenie terminu (w dniach) na wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu, nie zawiera pojęć nieokreślonych, czy też podlegających wykładni. Sam sposób zachowania terminu określony został w przepisach K.p.a. (art. 57 par. 5 pkt 2 k.p.a.). W ostatnich latach, orzecznictwo w tym zakresie jest jednoznaczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w ocenianej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu. Na wstępie należy zauważyć, iż analiza podanych w skardze kasacyjnej jej podstaw prowadzi do wniosku, iż ten obligatoryjny element wymienionego środka odwoławczego nie został skonstruowany w poprawny sposób. Abstrahując nawet od faktu, że autor skargi kasacyjnej wskazał na nieistniejącą jednostkę redakcyjną ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 174 pkt. 1 pkt 2), to dostrzec należy, iż niewłaściwie, w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 54 ustawy Prawo budowlane. Zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu przez sąd I instancji, winien być powiązany z podstawą skargi kasacyjnej zawartą w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tym bardziej, że uzasadnienie tegoż zarzutu naprowadza na błędną jego wykładnię dokonaną przez WSA w Warszawie. Nadto, wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zarzucane przez skarżących kasacyjnie) ze swojej istoty nie są wadami o charakterze procesowym lecz mają charakter materialnoprawny. Wobec tego podważenie zasadności rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, oddalającego skargę na decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności, może nastąpić w oparciu o zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. np. NSA w wyroku z dnia 21.06.2007 r.; sygn. akt II OSK 920/06). Mimo jednak wskazanej ułomności złożonego w tej sprawie środka odwoławczego, należy przyjąć, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, art. 54 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2007 r. nie był jednoznaczny, lecz budził wątpliwości interpretacyjne. Przepis ten stanowił, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Odnośnie bowiem do kwestii zachowania 21 dniowego terminu, występowały w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trzy stanowiska. Pierwsze, według którego termin, o którym mowa, obejmuje także doręczenie decyzji stronie. Tak m.in. przyjęto w wyroku NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA/Kr 965/2002,. Drugie, które akcentowało fakt, że termin, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, jest przez organ zgłaszający sprzeciw zachowany, pod warunkiem że w ciągu 21 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 k.p.a., czyli - decyzja o sprzeciwie zostanie wydana w terminie 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy i w tym terminie nadana w polskiej placówce pocztowej. Przykładem tego stanowiska jest wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/2006. Trzecie stanowisko, zakładało, że dla dochowania terminu 21 dni nie jest wymagane doręczenie w tym terminie decyzji o sprzeciwie oraz że organ administracji może decyzję o sprzeciwie wydać nawet w ostatnim dniu tego terminu. Ten pogląd został zaprezentowany m.in. w wyroku NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1447/2010. Przedstawiona polaryzacja poglądów jednoznacznie przemawia więc przeciwko stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej i zarzutom stawianym wyrokowi sądu I instancji. Niejednolitość orzecznictwa sądowego w kwestii sposobu liczenia terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego i wynikające z tego faktu wątpliwości interpretacyjne tegoż przepisu, świadczą o tym, że prawidłowo sąd I instancji przyjął za Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2007 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok NSA z dnia 8.09.2011 r.; sygn. akt I OSK 1566/10). Naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu, przez proste zestawienie ich ze sobą (tak NSA w wyroku z dnia 2.03.2011 r.; sygn. akt II OSK 2226/10). Usprawiedliwiony zarzut rażącego naruszenia prawa musi bowiem wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 1859/11). Wątpliwości bowiem, co do różnego sposobu rozumienia przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia organu, stanowią przesłankę wykluczającą możliwość uznania, iż akt administracyjny rażąco narusza prawo (art. 156 par. 1 pkt 2 K.p.a.). Stanowisko to jest w szczególności zasadne w sytuacji, gdy w dacie wydawania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności nie utrwaliło się jednolite (lub wyraźnie przeważające) stanowisko odnośnie do sposobu rozumienia (wykładni) danego przepisu. Oceniając zaś kwestionowaną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2007 r., w kontekście akcentowanych wyżej rozbieżności interpretacyjnych art. 54 Prawa budowlanego, brak jest podstaw aby przyjąć jednolitość orzecznictwa i poglądów w zakresie odnoszącym się do zachowania terminu na zgłoszenie przez organ administracji sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy. Podkreślić przy tym należy, iż rozbieżność poglądów dotyczących sposobu liczenia tego terminu, wymusiła zmianę art. 54 Prawa budowlanego (por. art. 1 pkt. 28 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. 2015 r., poz. 443), co miało miejsce dopiero z dniem 28.06.2015 r. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.