II OSK 782/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sz. i A. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 227/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. G. [...] w S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. G. [...] w S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 227/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w S., na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie, z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli uczestnicy postępowania M. S. i A. S.. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 32 ust 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku poprzez jego błędną wykładnię, która polegała na uznaniu, że w przypadku objęcia obszaru, na którym zrealizowana została samowola budowlana, decyzją o wpisie do rejestru zabytków, w ramach tzw. postępowania legalizacyjnego konieczne jest przedstawienie zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków w celu legalizacji samowoli budowlanej; 2) naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że organy administracyjne nieprawidłowo oceniły materiał dowodowy (w tym w szczególności przedstawione przez strony postępowania opinie techniczne), który został przez nie zgromadzony w sposób niepełny, co miało wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i rozpoznanie skargi z dnia [...] kwietnia 2016 r., na decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew wywodom kasacji, między Ekspertyzą techniczną a Opinią z zakresu ochrony przeciwpożarowej zachodzą różnice co do stopnia zagrożenia pożarowego stwarzanego przez przybudówkę, a więc okoliczności istotnej z punktu widzenia przepisów § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), a co za tym idzie okoliczności istotnej w świetle art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. – dalej: Prawo budowlanego z 1974 r.). Z przedłożonej przez skarżącą Wspólnotę Opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej wynika przecież, że zagrożenie wywoływane przez obiekt nie może być sanowane, a jedyną możliwością usunięcia zagrożenia pożarowego jest rozbiórka obiektu. Konieczne było zatem dokonanie oceny tej rozbieżności, czego organy nie uczyniły. Podkreślić należy, że zagrożenia tego rzeczoznawca nie wywodzi z podziału geodezyjnego, który rzeczywiście jako wtórny nie ma istotnego znaczenia, ale z odległości między przybudówką, a budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. To zaś odległość między budynkami, a nie usytuowanie względem granicy z sąsiednią nieruchomością, jest z punktu zagrożenia pożarowego istotna w świetle wymogów § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 25/13). Zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1994 r.) oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Na wstępie rozważań należy zauważyć, że przedmiotem postępowania jest decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Co prawda, jak to zostanie szerzej omówione, dyspozycja z art. 40 jest alternatywą dla nakazów określonych w art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy, ale bez nawiązania do art. 40 zarzut kasacyjny nie jest precyzyjny. Skoro budowa spornego obiektu została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), to na mocy art. 103 ust. 2 tej ustawy, do obiektu tego nie stosuje się art. 48, ale przepisy dotychczasowe. Odnotować można, że rzeczywiście Sąd pierwszej instancji, omawiając zagadnienie ochrony konserwatorskiej, uznał, że organy powinny rozważyć konieczność uzyskania decyzji konserwatora zabytków w świetle wymogu określonego w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., ale dalsze wywody Sądu dotyczą postępowania legalizacyjnego. W związku z tym konieczne jest wskazanie, że trafny jest ten pogląd Sądu, według którego, zgoda konserwatora zabytków jest wymagana w postępowaniu legalizacyjnym. Natomiast nie ma podstaw do twierdzenia, że brak tej zgody w czasie wykonywania robót stanowił naruszenie, o którym mowa w art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie można bowiem traktować jako naruszenia, o którym mowa w art. 37 ust. 2, braku pozwolenia konserwatora zabytków na wykonanie spornego obiektu (przybudówki, łącznika, magazynu piekarni), skoro nie ustalono w sposób bezsporny, aby w czasie wykonania (1967-1989) obszar był już wpisany, decyzją nr 771 z dnia 12 lutego 1979 r., do rejestru zabytków. Nie oznacza to, że obecnie, przed legalizacją na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, decyzja konserwatora zabytków nie była wymagana. Jest w niniejszej sprawie bezsporne, że sporny obiekt został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec spornego okresu budowy, w odniesieniu do magazynu, wymóg uzyskania pozwolenia na budowę był zawarty w przepisie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) lub w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Niewątpliwie zatem świadczyło to o wykonaniu obiektu w sposób niezgodny z przepisami, w rozumieniu art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. (przepisy te, z mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., obejmują zwalczanie samowoli dokonanych także przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1974 r.). Dodać jeszcze warto, że wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy stanowi konieczną, ale niewystarczającą przesłankę wydania nakazu rozbiórki zarówno na podstawie art. 37 ust. 1, jak i na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Hipotezy tych norm różnią się dodatkowymi przesłankami. W art. 37 ust. 1 zawarte są one w punkcie 1 i w punkcie 2, zaś w art. 37 ust. 2 dodatkowym wymogiem wydania nakazu jest to, aby rozbiórka była uzasadniona innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1. Kontrowersja związana z analizowanym zarzutem w istocie nie dotyczy jednak przesłanek rozbiórki, o których mowa w art. 37 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Spór sprowadza się do tego, czy można uzależniać wydanie decyzji legalizacyjnej opartej na art. 40 Prawa budowlanego, od uzyskania przez inwestora trybu, o którym mowa w art. 39 Prawa budowlanego z 1994 r., mimo że w okresie wykonania obiektu teren nie był objęty wpisem do rejestru zabytków, a nadto, w czasie wykonania obiektu przepisy art. 39 Prawa budowlanego z 1994 r. nie obowiązywały. Nie obowiązywała także ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm. – obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2067), która w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustanawia wymóg uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie m.in. robót budowlanych przy zabytku, a w art. 36 ust. 1 pkt 2, wymóg uzyskania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Rozważania w tym zakresie rozpocząć trzeba od przypomnienia utrwalonego poglądu, zgodnie z którym, postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., tak samo jak legalizacja na podstawie art. 49 ust. 4 oraz decyzja naprawcza z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1994 r., zastępuje pozwolenie na budowę, którego inwestor przed wykonaniem robot nie uzyskał, mimo takiego wymagania (por. m.in. powołane przez Sąd pierwszej instancji: wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1034/07; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1157/14). W takich postępowaniach, z uwagi na wpisanie obszaru do rejestru zabytków, konieczne jest wyczerpanie trybu uzyskania zezwolenia organu ochrony zabytków na roboty budowlane będące przedmiotem każdej decyzji tworzącej uprawnienie do funkcjonowania obiektu budowlanego zgodnego z prawem: pozwolenia na budowę, pozwolenia na wznowienie robót lub zatwierdzenia projektu budowlanego. Chodzi więc o wyczerpanie trybu obowiązującego na danym terenie na skutek wpisania obszaru do rejestru zabytków. Nie ma podstaw, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, do łagodniejszego traktowania inwestora uzyskującego uprawnienie, na mocy decyzji konstytutywnej, wydanej w ramach postępowania legalizacyjnego, od inwestora działającego w tym samym okresie od początku zgodnie z prawem, starającego się o akceptację dla swoich planów inwestycyjnych poprzez wniosek o pozwolenie na budowę, czy zgłoszenie robót budowlanych. Nie jest to działanie prawa wstecz. Przepisy art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r., art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami obowiązywały przed wszczęciem postępowania legalizacyjnego oraz w dacie wydania decyzji opartej na art. 40. Od 1 stycznia 1995 r., roboty budowlane związane z zabytkiem, niezależnie od tego czy obiekt budowlany był wykonany legalnie, czy też był efektem samowoli, niezależnie od decyzji organu budowlanego musza być poprzedzone pozwoleniem konserwatora zabytków. Dodać jeszcze można, że w odniesieniu do obiektów, o których mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., wymagane jest uzgodnienie konserwatora zabytków. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie nie chodzi, w omawianym aspekcie, o ocenę prawną wykonanych robót, ale o roboty budowlane, które na obszarze wpisanym do rejestru zabytków mają być prowadzone. Utrwalony jest pogląd, według którego, nakaz rozbiórki nie jest wydawany, gdy wchodzi w grę możliwość legalizacji, o której mowa w art. 40. Jednocześnie jednak, nie są wykluczone sytuacje, w których, brak możliwości legalizacji determinuje zastosowanie dyspozycji z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego. Jednym z warunków wydania decyzji naprawczej jest przecież, w myśl art. 40 Prawa budowlanego, możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jak zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, bez wyczerpania przez inwestora trybu określonego w art. 39 Prawa budowlanego z 1994 r., przedwczesne było nakazanie wykonania określonych robót budowlanych, a co za tym idzie przesądzenie, że doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Pismo określone przez Wspólnotę Mieszkaniową jako "Odpowiedź na skargę kasacyjną", zostało wniesione po upływie określonego w art. 179 P.p.s.a. terminu do jej wniesienia. W świetle art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 265) nie ma więc podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej kosztów postępowania kasacyjnego.