II OSK 79/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 359/22 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lutego 2022 r. nr SO-1.621.107.2021.KS w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 359/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lutego 2022 r., nr SO-1.621.107.2021.KS, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 2 grudnia 2021 r., znak SO.5343.2.2021.DK, o wymeldowaniu na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2021 r. poz. 510 ze zm.), zwanej dalej "u.e.l.", skarżącego z pobytu stałego z lokalu położonego w miejscowości C.. Sąd I instancji, mając na względzie treść art. 35 i art. 25 ust. 1 u.e.l., wskazał, że aby można było uznać, iż dana osoba opuściła lokal mieszkalny to musi być to okoliczność oczywista i zaistniała w sposób trwały. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. W toku postępowania objętego skargą organy administracji zweryfikowały powyższe okoliczności, gromadząc zeznania i oświadczenia: J. S., A. S., R. S., B. S., P. S., a także skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, powyższe dowody zostały poddane ocenie organów administracji, a skoro były one spójne, zasadnie organy uznały, iż skarżący opuścił lokal wiele lat temu dobrowolnie, celem podjęcia opieki nad schorowaną matką i od tego czasu w lokalu będącym przedmiotem postępowania nie zamieszkiwał. Ustaleń powyższych nie sposób kwestionować także z tej przyczyny, że skarżący w dniu 10 września 2021 r. oświadczał do protokołu, iż lokal pod adresem C. opuścił na prośbę swojej siostry, która prosiła aby zajął się matką w lokalu pod adresem C2. Wyjaśniał wówczas, iż aktualnie w C. przebywa sporadycznie, a jeśli tam przebywał, mieszkał u brata pod adresem C2. Jeśli chodzi natomiast o lokal pod adresem C., w którym był zameldowany, skarżący oświadczał, iż to jego dom rodzinny i zamierza tam wrócić. Ten powrót utrudnia mu P. S., twierdząc, że jest to jego mieszkanie i skarżący nie ma do niego żadnych praw. Należało też mieć na względzie oświadczenie skarżącego, iż przez ostatnie pół roku był poza miejscem zamieszkania, ponieważ przebywał w różnych szpitalach, po przebytym COVID stan zdrowia nie pozwalał mu wcześniej przyjechać. Powyższe stanowisko skarżący podtrzymał w swoim oświadczeniu po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu 29 października 2021 r. Oświadczał wówczas, że ostatnio w C. był we wrześniu 2020 r., a po wyjeździe wrócił na koniec lipca 2021 r., i wówczas nocował u brata R. S. zamieszkałego pod adresem C2. Pod tym adresem skarżący nocował, przygotowywał posiłki, spędzał czas wolny. Wyjaśniał też, iż mieszkanie pod adresem C. nie nadaje się do zamieszkania i dlatego tam nie mieszka. Wobec powyższego brak jest podstaw do kwestionowania poczynionego przez organy ustalenia, iż skarżący dobrowolnie opuścił wiele lat temu miejsce, w którym jest zameldowany, a swoje interesy i centrum życiowe skupiał po tym zdarzeniu w innych miejscach. Takie ustalenie obligowało organy administracji do wymeldowania skarżącego. Jeśli chodzi natomiast o posiadanie przez skarżącego tytułu prawnego do lokalu, z którego nastąpiło jego wymeldowanie, Sąd dostrzegł, iż z będącego materialnoprawną podstawą wydanej decyzji przepisu wynika jednoznacznie, że ocenie organu podlega jedynie fakt przebywania określonej osoby w lokalu z zamiarem stałego pobytu. Obojętny pozostaje jej tytuł prawny do tego lokalu, nie przesądza on bowiem o prawie do zameldowania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 22 maja 2021 r., II SA/Bk 417/12). Organy administracji oraz sąd administracyjny nie są przy tym władne do rozstrzygania sporów dotyczących prawa skarżącego do korzystania z lokalu mieszkalnego, albowiem mają one charakter stricte cywilnoprawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 35 w zw. z art. 28 ust. 4 u.e.l. przez ich błędną interpretację i w efekcie niezastosowanie; - art. 35 u.e.l. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez stosowanie pozaustawowych przesłanek zaskarżonego rozstrzygnięcia jako okoliczności rozstrzygającej. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że istniały podstawy określone tym przepisem do nieuwzględnienia skargi z powołaniem się na zgodną – w ocenie Sądu I instancji – z art. 80 K.p.a. ocenę materiału dowodowego dokonaną przez organy obu instancji, podczas gdy ani materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, ani nie został całościowo rozpatrzony; - art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. – zgodnie z rozstrzygnięciem przyjętym w uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, iż wskazana wart. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego – poprzez nieuprawnione powielenie i bezkrytyczne przyjęcie przez Sąd I instancji za pewnik niczym nieuzasadnionej tezy organów obu instancji jakoby "J. S. opuścił sporny lokal w sposób dobrowolny i trwały"; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji; - art. 190 p.p.s.a. przez zupełne zignorowanie przez Sąd I instancji i organy obu instancji wytycznych NSA zawartych w wyroku o sygn. akt II OSK 2280/14. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia, że skarżący co najmniej od kilkunastu lat nie mieszka pod adresem C.i skupia interesy życiowe w innym miejscu. Tego rodzaju ocena uprawniała do konkluzji, że skarżący spełnił przesłankę opuszczenia przedmiotowego lokalu w rozumieniu art. 35 u.e.l. Odnośnie do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 w zw. z art. 28 ust. 4 u.e.l. oraz art. 35 u.e.l. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., to brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, czy też błędnie zastosował art. 35 u.e.l., wydając rozstrzygnięcie o wymeldowaniu skarżącego z ww. lokalu. W tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanego w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Z kolei zgodnie z art. 25 ust. 1 u.e.l. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wymeldowanie z pobytu stałego powinno być oparte na ustaleniu, iż osoba zameldowana w miejscu pobytu opuściła je oraz, że nie występuje u niej zamiar przebywania w tym miejscu jako miejscu stałego pobytu, tj. miejscu koncentracji jej interesów życiowych. W tych warunkach Sąd I instancji trafnie wskazał, że wynikającymi z art. 35 w zw. z art. 25 ust. 1 ww. ustawy przesłankami wymeldowania z pobytu stałego jest ustalenie, że zainteresowany fizycznie nie zamieszkuje pod danym adresem, a opuszczenie lokalu miało charakter trwały i dobrowolny. Brak jest tym samym podstaw do ferowania w skardze kasacyjne oceny jakoby Sąd I instancji oparł się na pozaustawowych przesłankach. Tym samym skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu niezastosowania art. 35 w zw. z art. 28 ust. 4 u.e.l., ponieważ okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, aby nadal z perspektywy praw i obowiązków skarżącego cel meldunku jakim jest potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała – mógł być realizowany w ww. lokalu, skoro – jak ustalono – od kilkunastu lat skarżący tam nie mieszka, jak i to, że lokal ten aktualnie nie nadaje się do zamieszkania, co nie jest sporne w sprawie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 35 w zw. z art. 28 ust. 4 u.e.l. oraz art. 35 u.e.l. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Jeżeli w sprawie ustalono, że skarżący pod ww. adresem nie mieszka już kilkanaście lat, to świadczy to o tym, że fizycznie i w sposób trwały nie zamieszkuje pod danym adresem. Także z dokonanych ustaleń wynika, że dobrowolnie opuścił ww. lokal, ponieważ to, że siostra poprosiła go o zaopiekowanie się matką nie świadczy o tym, aby wbrew swojej woli skarżący opuścił ww. lokal. Wynika z tego, że przedmiotowy lokal nie stanowi obecnie miejsca pobytu stałego skarżącego i bez znaczenia dla tego ustalenia pozostają powody, dla których skarżący podjął decyzję, że będzie przebywać poza przedmiotowym lokalem. Brak jest tym samym podstaw do twierdzenia, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, czy też, że nie został całościowo rozpatrzony. A mianowicie, obiektywnie zaistniałemu faktowi niezamieszkiwania przez skarżącego w ww. lokalu nie przeczy ani to, że dom znajdujący się pod adresem C. jest domem rodzinnym J. S., gdzie się on wychował i mieszkał wraz z rodzicami; ani wskazywane zmiany własnościowe (wskazywany spór o własność), tym bardziej, że skarżący nie jest właścicielem nieruchomości. Są to okoliczności, które nie mają związku z okolicznością niezamieszkiwania przez skarżącego od kilkunastu lat pod tym adresem. Ponadto to, że skarżący stale podkreśla że jest to miejsce, w którym koncentrują się jego sprawy, gdzie jest jego centrum życiowe, w żaden sposób nie przystają do realiów niniejszej sprawy. Jeżeli skarżący twierdzi, że nie było dobrowolności opuszczenia lokalu, to powinien to wykazać najpóźniej w skardze kasacyjnej. Tymczasem brak jest podstaw do twierdzenia, że niezamieszkiwanie było skutkiem "wyganiania" skarżącego z ww. lokalu, skoro sam skarżący przyznał, że opuścił lokal, ponieważ został poproszony przez siostrę o zaopiekowanie się matką. Na tle zagadnienia prawnego uzewnętrznienia woli zamieszkiwania w danym miejscu nie wystarczy już samo zapewnienie skarżącego, w przypadku gdy z samego zachowania J. S. wynikało, że kilkanaście lat temu opuści ww. lokal, do czego nie był zmuszany, i w innym miejscu koncentrował swoje centrum życiowe, o czym świadczy np. że w ww. lokalu pozostawił swoje rzeczy, z których nie korzystał na przestrzeni lat, a w przedmiotowym lokalu raz przenocował w 2015 r. Na tym tle brak jest podstaw do stwierdzenia aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jeśli zaś chodzi o zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., to, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, uchwała NSA o sygn. akt I OPS 10/09 wcale nie pozwala na uznanie za prawidłowo skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jako opartego wyłącznie na przepisach K.p.a. Należy wskazać, że sądy administracyjne nie orzekają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, nie mógł bezpośrednio naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując w tym zakresie zarzuty naruszenia prawa procesowego wymagane było powiązanie w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. z odpowiednimi przepisami p.p.s.a. W innym wypadku tak sformułowany zarzut, jako błędnie sformułowany, nie podlega uwzględnieniu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – kierując się zasadą prawną wyrażoną w uchwale tegoż Sądu o sygn. akt I OPS 10/09, która nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej, a więc i w jej uzasadnieniu argumentacji – w przedstawionym powyżej wywodzie wyjaśnił, z jakich względów zaprezentowana w skardze kasacyjnej argumentacja jest nieskuteczna co do kwestionowanej przez skarżącego oceny, że "J. S. opuścił sporny lokal w sposób dobrowolny i trwały". Nie zawiera także usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji. Otóż w skardze "zwykłej" został sformułowany zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez brak przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego na okoliczność przyjęcia, że J. S. nie zamieszkuje pod adresem C.. Tymczasem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wprost wskazał na zakres przeprowadzonego postępowania i to jakie dowody zadecydowały o wyniku postępowania. Należy też pamiętać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymogów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w sprawie nie zachodzi. Za pomocą zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu zajętego w wyroku, jeżeli zastrzeżenia strony budzi merytoryczna prawidłowość oceny prawnej sądu z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była instancyjna kontrola zaskarżonego wyroku, o czym też świadczy taka kontrola zaskarżonego wyroku dokonana przez NSA co do pozostałych, a wskazanych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a., to należy dostrzec, że zarzut ten opiera się na niezrozumieniu procedury sądowoadministracyjnej w konkretnej sprawie i skutków wywołanych wyrokiem NSA, którym przekazano sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Otóż wskazywany w skardze kasacyjnej wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2280/14 nie został wydany w sprawie wymeldowania skarżącego, lecz – innej osoby i innego lokalu mieszkalnego. Dlatego w odniesieniu do oceny prawnej zawartej w tym orzeczeniu NSA nie można w granicach niniejszej sprawy skutecznie twierdzić jakoby wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2280/14 wywoływał skutki prawne, o jakich mowa w art. 190 p.p.s.a. Co najwyżej wyrok ten może stanowić podstawę do zaprezentowania stosownego poglądu orzeczniczego, a więc jedynie na potrzeby prezentowanej w skardze kasacyjnej argumentacji, która – jak wynika z przedstawionego powyżej wywodu – nie mogła prowadzić do skutecznego podważenia legalności zaskarżonego wyroku o oddaleniu skargi na decyzję o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego z lokalu położonego w miejscowości C.. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 190 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.