II OSK 793/05

Sygn.akt II OSK 793 /05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska (spr), Maria Czapska-Górnikiewicz, Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. i A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 218/04 w sprawie ze skargi U. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od K. i A. S. na rzecz U. J. kwotę 120,00 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 793/05 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 218/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę U. J. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r., Nr [...] wraz z decyzją ją poprzedzającą w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, co następuje: Decyzją z dnia 20 maja 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestorów K. i A. S. obowiązek wykonania w terminie 6 miesięcy określonej dokumentacji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego położonego na terenie działki nr ewid. [...] u zbiegu ulic S. i L. we wsi J. gm. L. W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] uchylił powyższą decyzję i odmówił wydania decyzji w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ uznał, iż stwierdzone odstępstwo polegające na podwyższeniu poziomu posadowienia budynku o około 30 cm nie jest odstępstwem istotnym. Na wniosek U. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie nadzwyczajne w stosunku do tej ostatniej decyzji. W ramach tego postępowania przeprowadzono w dniu 14 października 2003 r. oględziny budynku, w wyniku których ustalono, że jedynym odstępstwem od zatwierdzonego projektu jest zmiana posadowienia budynku o około 30 cm. Innych odstępstw nie stwierdzono. W związku z powyższym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaskarżoną do Sądu decyzją, utrzymał w mocy swoje własne rozstrzygnięcie. W złożonej do Sądu od tej decyzji skardze U. J. zarzuciła, iż oględziny przeprowadzono bez jej udziału, nie sporządzono protokołu wbrew wymogom art. 67 i 68 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ponowiła zarzuty dotyczące kontrolowanej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania właściwego dla trybu postępowania nieważnościowego, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez stronę, natomiast poddał przedmiotową budowę takiej kontroli jakby sprawa była prowadzona w zwykłym trybie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli K. i A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wnieśli też o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo, podczas gdy Sąd w żaden sposób nie wykazał na czym ma polegać rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie, – art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku i brak wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organ nadzorczy przeprowadził oględziny budowy w dniu 23 października 2003 r., która potwierdziła ustalenia wizji dokonanej przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2003 r. U. J. nie wzięła udziału w oględzinach, mimo że była na swojej posesji, natomiast odmówiła udziału twierdząc, że nie została powiadomiona. W oględzinach przeprowadzonych w dniu 8 marca 2004 r. wzięła natomiast udział, a nadto brała jako strona czynny udział w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podał, na czym polegało naruszenie przepisów postępowania przez organ. W skardze kasacyjnej wskazano także na fakt, iż w trakcie postępowania inwestorzy wykonali wszelkie analizy, które nałożył na nich Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Tym samym obecne postępowania przed organami nadzoru budowlanego traci sens prawny i faktyczny. Pismem procesowym z dnia 30 czerwca 2005 r. U. J. złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz od uczestników kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono, iż w skardze kasacyjnej nie wskazano, jakie konkretnie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd I instancji, lecz powołano przepisy k.p.a. Nie wskazano tym samym podstaw kasacyjnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w istocie nie dokonał żadnej oceny tej decyzji, lecz prowadził własne kontrole budowy. O pierwszej kontroli U. J. nie została zawiadomiona, natomiast kolejna – z 8 marca 2004 r. odbyła się już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Uchylając decyzje wydane przez organ nadzorczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł wskazania co do dalszego postępowania, stwierdzając, że GINB powinien zbadać decyzję pod kątem naruszenia prawa procesowego – art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12 i art. 77 k.p.a. Powołany natomiast w kasacji fakt wybudowania domu, jako zdarzenie faktyczne, a nie prawne, nie prowadzi do skutków, które można określić jako nie dające się odwrócić. Takie też stanowisko potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 11 czerwca 2002 r. i z dnia 6 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 4289/01 odmawiając wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę z argumentacją, że realizacja decyzji powoduje ryzyko wyłącznie dla inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, wymienionych w art. 174 cyt. ustawy; naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania o ile naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a. "przez uznanie, iż zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza prawo" oraz do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku i nie wskazanie zaleceń co do dalszego prowadzenia postępowania". 1. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów – dotyczącego naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego podstawę wydanego przez organy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, co następuje: Wprawdzie wymieniony wyżej przepis zamieszczony został w Kodeksie postępowania administracyjnego ale ma on charakter przepisu materialnoprawnego. Powyższe stwierdzenie jest o tyle istotne, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należy traktować jako zarzut znaczenia przepisu prawa materialnego. Przypomnieć w związku z powyższym należy, że stosownie do brzmienia art. 174 § 1 cyt. ustawy naruszenie prawa materialnego może nastąpić w dwojaki sposób: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarówno sformułowanie omawianego zarzutu jak i jego uzasadnienie wskazuje na to, iż wnoszący skargę kasacyjną naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez Sąd upatruje w jego niewłaściwym zastosowaniu. Zauważyć należy, że naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to kwestia prawidłowego odniesienia normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego, sprawa właściwego skonfrontowania okoliczności stanu faktycznego z hipotezą odnośnej normy prawnej i poddanie tego stanu ocenie prawnej na podstawie treści tej normy. Uchylając zaskarżoną decyzję – odmawiającą stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy nadzoru nie wyjaśnił sprawy w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czym naruszyły w istotny sposób dyspozycje zawarte w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. To stanowisko Sądu nie zostało w skuteczny sposób zakwestionowane zawartymi w skardze kasacyjnej zarzutami. Podważając je wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał bowiem odpowiednich przepisów postępowania regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, które zostały przez Sąd naruszone, a także na czym to naruszenie polegało i jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1) nie może być skuteczny gdyż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w chwili orzekania przez ten Sąd regulowały już przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie były przez Sąd stosowane, zatem nie mogły być przez sąd administracyjny naruszone. W tej sytuacji dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. miarodajne są ustalenia faktyczne będące podstawą wydania zaskarżonego wyroku oraz dokonana przez Sąd ocena materiału dowodowego. Już tylko ubocznie należy zauważyć, że trafnie zauważył Sąd, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie jest dopuszczalne rozpoznawanie sprawy co do jej istoty, tak jak by to miało miejsce w postępowaniu zwykłym. Lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji pozbawione jest jakichkolwiek rozważań i ocen świadczących o tym, że badana w trybie nadzoru decyzja, kontrolowana była w aspekcie spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto w uzasadnieniu tym brak jest ustosunkowania się organu nadzoru do zarzutów zawartych we wniosku wszczynającym postępowanie o stwierdzenie nieważności. Prawidłowo w tych warunkach Sąd przyjął, iż sprawa nie została rozpoznana w granicach zakreślonych we wniosku wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie. 2. Za bezzasadny należy uznać przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten określa wymogi, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Wymogi te w niniejszej sprawie zostały spełnione. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy. Wskazuje podstawę prawną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ – P.p.s.a.) jak również podaje przyczyny z powodu których decyzja organu odwoławczego została uchylona czyli niedostateczne wyjaśnienie sprawy (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.