II OSK 796/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr.) Leszek Leszczyński Protokolant Monika Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 2626/04 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej uchylenia decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2003 roku nr [...] II OSK 796/06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. J. uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2003 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. przyznano S. J. uprawnienia kombatanckie za uwięzienie wraz z matką - K. J. represjonowaną za działalność polityczną w okresie od lutego 1949 r. do czerwca 1949 r. Po wydaniu powyższej decyzji S. J. wniósł o poprawienie w decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. adresu zamieszkania oraz o zmianę okresu pobytu w więzieniu, a następnie w piśmie z dnia 4 marca 2004 r. o przywrócenie uprawnień z datą otrzymania ich przez matkę oraz o wypłacenie świadczeń z należnymi odsetkami do listopada 2003 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371) uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2003 r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich S. J. i odmówił przyznania mu uprawnień kombatanckich z tytułu pobytu w więzieniu za działalność polityczną bądź religijną związaną z walką o suwerenność i niepodległość. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający skargę S. J. na powyższą decyzję, stwierdził, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyraźnie wskazał, jakie konkretnie przepisy, jego zdaniem, rażąco narusza decyzja pierwszoinstancyjna przyznająca skarżącemu uprawnienia kombatanckie (tj. art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 8 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy o kombatantach) i uzasadnił dlaczego w świetle tychże przepisów należało odmówić przyznania mu tych uprawnień, jak również wskazał, aczkolwiek w ocenie Sądu pierwszej instancji nazbyt lapidarnie, dlaczego owo naruszenie ocenił jako rażące. Zdaniem Sądu Kierownik Urzędu pominął jednak istotę tego, czego dotyczył złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i że odnosił się on do korzystnej dla niego decyzji przyznającej mu uprawnienia kombatanckie. Organ pominął również fakt (i jego ocenę), że decyzja wydana w pierwszej instancji pozbawiona była całkowicie jakiegokolwiek uzasadnienia, tak co do poczynionych i przyjętych za punkt odniesienia ustaleń faktycznych, jak i co do rozumienia zastosowanych przepisów prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie uzasadnienie i stosowna argumentacja prawna pojawiły się dopiero w zaskarżonej decyzji, a zatem w toku postępowania administracyjnego strona w istocie została pozbawiona instancji, gdyż nie była w stanie podjąć merytorycznej polemiki z rozstrzygnięciem oraz pozbawiona została możliwości wniesienia skutecznego środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym (vide art. 15 i 127 kpa, a także art. 78 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy należało uchylić obie decyzje, gdyż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przypadku podtrzymania niekorzystnego dla strony stanowiska przez organ, strona będzie miała możliwość przedstawić swoje zarzuty i swoją argumentację odnośnie interpretacji mających zastosowanie w sprawie przepisów, do których organ będzie musiał się ustosunkować. Tak więc dopiero wtedy w sposób zgodny z przepisami prawa zostaną wyczerpane możliwości postępowania administracyjnego, a prawa strony w granicach tego postępowania będą chronione w pełnym zakresie. Sąd stwierdził, iż w konsekwencji uchylenia obu decyzji organ winien od początku rozpatrzyć wniosek skarżącego o przyznanie mu uprawnień kombatanckich w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów, odnosząc się również do tych argumentów, które Skarżący miał możliwość podnieść dopiero na etapie postępowania sądowego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a.- uchylił decyzję zaskarżoną i decyzję ją poprzedzającą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. J. zaskarżając go w części dotyczącej uchylenia decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2003 r. i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj.: 1) art. 134§2 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia 21 listopada 2003 r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich, 2.) art.135 p.p.s.a. przez zastosowanie owych przepisów do decyzji z dnia [...] listopada 2003r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich, w sytuacji gdy nie mają one do niej zastosowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacji strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w części dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. o przyznaniu uprawnień kombatanckich i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje zarzuty S. J. podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. zniwelował korzystny dla skarżącego stan prawny sprawy i w tym sensie ta część wyroku jest orzeczeniem na niekorzyść skarżącego. Takie orzeczenie jest naruszeniem art. 134§2 p.p.s.a., bowiem Sąd w wyroku z dnia 29 kwietnia 2005 r. nie stwierdził żadnych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 listopada 2003r. W ocenie wnoszącego kasację art. 107 § 4 k.p.a. jest przepisem szczególnym, wprowadzonym przez ustawodawcę z tego względu, iż przy spełnieniu jego przesłanek, nie zachodzi obawa pozbawienia możliwości wniesienia skutecznego środka odwoławczego, ani uszczuplenia w jakikolwiek sposób praw strony w postępowaniu administracyjnym, skoro jej żądanie w całości zostało uwzględnione. Zdaniem skarżącego zgodnie art. 107 § 4 k.p.a. możliwe jest odstąpienie przez organ administracji od uzasadnienia decyzji ze względu na treść owej decyzji. W efekcie skarżący wskazał, iż nie ma podstaw do stwierdzenia, że brak uzasadnienia stanowi naruszenie prawa upoważniające Sąd do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. W ocenie strony skarżącej przepis art. 107 § 4 k.p.a. wyłącza możliwość stosowania art. 135 p.p.s.a. z powołaniem się na to, iż brak uzasadnienia pozbawia stronę możliwości wniesienia skutecznego środka odwoławczego, daje też podstawę do stwierdzenia, że brak uzasadnienia we wspomnianej decyzji był legalny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 omawianej ustawy nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Konsekwencją braku nieważności postępowania w przedmiotowej sprawie i wynikającym z art. 183 § 1 p.p.s.a. ograniczeniem sądu kasacyjnego, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w art. 176 p.p.s.a., a więc niemożności wyjścia przez Naczelny Sąd Administracyjny poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła było to, iż kontrola zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji i wydanie niniejszego orzeczenia mogło odnieść się tylko do części zaskarżonej wyroku. Tą zaskarżoną skargą kasacyjną część wyroku stanowiło uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji z dnia [...] listopada 2003 r., a więc decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną i tylko do tej części wyroku skierowane zostały zarzuty kasacji. Odnosząc się do zarzutów kasacji w przytoczonym na wstępie zakresie trzeba stwierdzić, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, bowiem zasadny jest zarówno zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., jak i zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez zastosowanie tych przepisów do decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. Trafnie wskazano we wniesionej skardze kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzję z dnia [...] listopada 2003 r. zniwelował korzystny dla skarżącego stan prawny sprawy, jaki wynikał właśnie z decyzji uchylonej przez Sąd tj. decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. Uchylenie w zaskarżonym wyroku decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. korzystnej dla strony skarżącej, bez stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji podstaw nieważności tej decyzji jest naruszeniem zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a w konsekwencji stanowi o naruszeniu art. 134 § 2 p.p.s.a. W warunkach przedmiotowej sprawy nie jest też uprawnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż naruszeniem prawa uprawniającym do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji z dnia [...] listopada 2003r. był brak uzasadnienia tejże decyzji. Możliwość bowiem orzekania w oparciu o art. 135 p.p.s.a. uwarunkowana jest granicami wskazanymi między innymi w art. 134 § 2 p.p.s.a. Zasadnie też wskazano we wniesionej kasacji, iż zgodnie art. 107 § 4 k.p.a. dopuszczalne jest odstąpienie przez organ administracji od uzasadnienia decyzji ze względu na treść decyzji. W takim razie skoro można było odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy zezwalają na to przepisy prawa i tak uczyniono w niniejszej sprawie, to brak uzasadnienia decyzji nie stanowi o jej wadliwości, a co za tym idzie, nie stanowi naruszenia prawa i to takiego, które upoważniałoby Sąd do usunięcia z obrotu prawnego, tylko z tego względu decyzji korzystnej dla strony skarżącej, bez stwierdzenia podstaw nieważności tejże decyzji. Przedstawione wyżej okoliczności wskazują na zasadność zarzutów wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej, a to stanowi o konieczności uwzględnienia kasacji. Przechodząc do wskazania względów dla jakich sąd kasacyjny ograniczył swe orzekanie do uchylenia zaskarżonej części wyroku należy podkreślić, że brak zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do stanu faktycznego w sprawie w zestawieniu z treścią wyroku Sądu pierwszej instancji upoważniał Naczelny Sąd Administracyjny do orzekania na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Kolejną kwestią, którą należało mieć na względzie to fakt, iż przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji była decyzja posiadająca przymiot ostateczności w administracyjnym trybie postępowania, natomiast kasacja dotyczyła tylko tej części wyroku, która odnosiła się do decyzji nie wyczerpującej trybu postępowania w administracji, a tym samym decyzji nie podlegającej bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego z uwagi na brak wyczerpania właściwego toku postępowania przed organami. Tym samym brak było podstaw prawnych do tego, aby tylko w zakresie odnoszącym się do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej kierować sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego celem ponownego rozpoznania sprawy w tym zakresie, w sytuacji, gdy wyrok Sądu uchylający decyzję ostateczną, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ uzyskał przymiot prawomocności. Powyższa okoliczność oraz to, iż sąd kasacyjny stwierdził naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania tj. art. 134 § 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., a więc przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy powodowało, że uchylając zaskarżony wyrok w części dotyczącej decyzji z dnia 21 listopada 2003 r. nie zachodziła ani potrzeba, ani co istotniejsze postawa do ponownego orzekania w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się tylko do uchylenia wyroku w zaskarżonej części na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. mając też na względzie uregulowania zawarte w art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny.