II OSK 834/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 407/21 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2020 r. znak: WOB.7721.632.2019.ACIE w przedmiocie nakazania rozbiórki nieużytkowanego obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 407/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi B. K. , w punkcie 1. sentencji wyroku uchylił w części decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 17 grudnia 2020 r., znak WOB.7721.632.2019.ACIE oraz utrzymaną przez nią w mocy (z zastrzeżeniem dokonania zmiany terminu wykonania obowiązku) decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta T. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 25 października 2019 r., znak PINB.5162.2.2019.II, którą na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b.") nakazano J. J. i B. K., właścicielom działki nr [...], obr. [...] przy ul. [...] w T., rozbiórkę znajdującego się tam, nieużytkowanego parterowego budynku gospodarczego, składającego się z a) części murowanej, przykrytej stropem żelbetowym o wymiarach około 6 m x 2,92 m, b) części murowanej, nieprzekrytej, o wymiarach około 3 m x 2,92 m, c) części murowanej bez przekrycia, o wymiarach około 6,08 x 4,56 m, d) 4 słupów ceglanych oraz e) podpiwniczenia (w północno-wschodniej części obiektu), przekrytego stropem – który to budynek znajduje się w złym stanie technicznym i nie nadające się do remontu. Skarga została uwzględniona przez Sąd pierwszej instancji w zakresie nakazania rozbiórki piwnicy będącej pozostałością po części budynku gospodarczego, z której pozostały jedynie ceglane słupy. W pozostałym zakresie, w punkcie 2. sentencji wyroku, skargę B. K. oddalono. B. K. wniósł skargę kasacyjną od punktu 2. powyższego wyroku, oddalającego skargę w części, zarzucając naruszenie: 1. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a. wraz z naruszeniem przepisów postępowania: a. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez uznanie, że Wojewódzki Inspektor dokonał oceny na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, pomimo że – zdaniem skarżącego – ocena ta była niepełna i wybiórcza, a ponadto organ nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego do pełnego wyjaśnienia sprawy, co Sąd pierwszej instancji zaaprobował; b. art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie przez Wojewódzkiego Inspektora oceny w oparciu o część materiału dowodowego, pomimo był obowiązany do wszechstronnego rozpatrzenia całości dowodów; c. § 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. 2004 r. Nr 198 poz. 2043, dalej "r.MI") poprzez niedokonanie wystarczających i prawidłowych ustaleń co do przyczyn niewykonania przez właściciela lub zarządcę remontu, odbudowy bądź wykończenia obiektu oraz niepełną ocenę stanu technicznego budynku; 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a P.p.s.a. wraz z naruszeniem prawa materialnego: a. art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; b. art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, przejawiające się nieuzasadnionym wkroczeniem w prawo własności, bez uzasadnienia interesem publicznym. Skarżący wniósł o uchylenie punktu 2. zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Wystąpił także od organu na jego rzecz kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Sprawa dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, wydanego na podstawie art. 67 ust. 1 P.b. Przepis ten przewiduje możliwość wydania takiego nakazu w sytuacji, gdy ustalone zostaje, że z uwagi na stan techniczny nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Z ustaleń udokumentowanych w aktach wynika, że organy administracji uznały, iż budynek gospodarczy należący do B. K. , zlokalizowany na działce nr [...] przy ulicy [...] w T., spełnia przesłanki art. 67 ust. 1 P.b. Wielokrotnie kontrolowano jego stan, a organy doszły do wniosku, iż obiekt jest w tak złej kondycji technicznej, że wymaga rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko organów, uchylił jednak zaskarżoną decyzję w części dotyczącej piwnicy znajdującej się pod jednym z dawnych pomieszczeń, uznając, że w odniesieniu do tej fragmentarycznej części nie wykazano w wystarczający sposób konieczności jej rozbiórki. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym przedmiotem sporu były również plany skarżącego związane z ewentualnym wykorzystaniem względnie remontem części budynku gospodarczego. Skarżący zamierzał bowiem w pewnym stopniu wykorzystać elementy omawianego obiektu w planowanej zabudowie oraz rozważał remont jednego z pomieszczeń. Wskazywał, że potwierdzeniem tych zamiarów jest między innymi zgłoszenie dotyczące remontu składu opału (jak należy zakładać – drewutni). Zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznały jednak, iż takie deklaracje, nawet potwierdzone niektórymi działaniami formalnymi, nie przesądzają o rzeczywistym dostatecznie sprecyzowanym zamiarze doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z art. 61 P.b. i wymogami technicznymi. W skardze kasacyjnej skarżący przedstawił kilka grup zarzutów, dających się w znacznej mierze sprowadzić do twierdzenia o nieprawidłowej ocenie materiału dowodowego. Wskazał w szczególności na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), argumentując, że niedostatecznie wyjaśniono, czy budynek gospodarczy odpowiada przesłankom wymienionym w art. 67 ust. 1 P.b. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo ustalono zwłaszcza przyczyny zaniechania remontu, odbudowy bądź wykończenia obiektu, czego wymaga r.MI (§ 2 i § 4 ust. 1). Skarżący podkreślał jednocześnie, że jego zamiarem było co najmniej wykorzystanie części elementów budynku w przyszłej inwestycji bądź częściowe wyremontowanie go, czego dowodem miało być zgłoszenie remontu między innymi dachu i ścian budynku (zachodniej i północnej) przeznaczonego na skład opału. W jego ocenie obiekt ten nie powinien zatem zostać uznany za wymagający rozbiórki na podstawie art. 67 ust. 1 P.b., a wydana decyzja stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, bez dostatecznej podstawy w interesie publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny nie przychyla się do stanowiska B. K. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że skarżący, jako właściciel, jest obowiązany do utrzymania należącego do niego budynku w należytym stanie technicznym. Stosownie do art. 61 pkt 1 P.b. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 P.b. Natomiast w myśl art. 5 ust. 2 P.b. obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7 P.b. Protokoły i fotografie z kontroli, zwłaszcza te zgromadzone w grupie kart akt administracyjnych organu pierwszej instancji oznaczonej numerem 28, jednoznacznie wskazują, iż analizowany obiekt znajduje się w stanie znacznej dewastacji. Dach nad znaczną częścią pomieszczeń budynku gospodarczego został zniszczony, ściany są odchylone od pionu, a konstrukcja pozostałych elementów uległa poważnemu osłabieniu i erozji. Zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja potwierdza ten katastrofalny stan. Jest on też przedstawiony na szeregu fotografii. Argumenty skarżącego dotyczące błędnych ustaleń w przeprowadzonych kontrolach nie są dostatecznie przekonujące, zwłaszcza, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołów w kwestionowanym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sporny obiekt nie jest użytkowany od lat 90. XX wieku, a więc co najmniej przez ponad dwie dekady skarżący mógł podjąć kroki zmierzające do jego zabezpieczenia, konserwacji czy też remontu. Brak takich działań na przestrzeni tak długiego okresu doprowadził do nieodwracalnych uszkodzeń, skutkujących koniecznością zastosowania środków przewidzianych w art. 67 ust. 1 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż plany i zgłoszenia składane przez skarżącego, jakkolwiek mogą wskazywać na pewne zamiary inwestycyjne, nie podważają faktu, że budynek od wielu lat pozostaje w stanie zagrażającym bezpieczeństwu osób w jego otoczeniu. Działania te są spóźnione wobec wieloletnich zaniedbań. Nawet w okresie prowadzenia postępowania skarżący nie przeprowadził realnych działań, które przywróciłyby obiekt do stanu zgodnego z prawem. Nieprzekonujące są takie działania, jak zgłoszenie "remontu" składu opału, skoro stwierdzono, że w obiekcie tym ściany murowane uległy odchyleniu i odspojeniu, przez co pozostają prowizorycznie podparte belkami. Nie można zatem uznać, że nakaz rozbiórki jest nieproporcjonalną ingerencją w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż decyzja organów wynika bezpośrednio z wieloletnich zaniechań w zakresie utrzymania budynku w należytym stanie, co do prowadziło do jego kompletnej dewastacji technicznej, konstrukcyjnej i estetycznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje również, że zarzuty dotyczące nieprawidłowego zastosowania przepisów r.MI nie są usprawiedliwione. Zdaniem Sądu rację mają organy, że do oceny obiektu nie jest konieczna ekspertyza techniczna, ponieważ wszystkie zjawiska świadczące o katastrofalnym stanie zabudowy mogły zostać bez przeszkód zweryfikowane i stwierdzone przez inspektorów nadzoru budowlanego, którzy posiadają do tego dostateczne kwalifikacje. Nadto, ich spostrzeżenia zostały utrwalone na fotografiach. Podobnie nie zachodzi naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., ani przepisów Konstytucji RP (w szczególności art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że właściciel, nie wypełniając obowiązków wynikających z art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 P.b., przez długi czas akceptował proces degradacji budynku, który obecnie wymaga koniecznej ingerencji nadzoru budowlanego. Brak działań po stronie skarżącego uzasadnia nakaz rozbiórki, nie naruszając istoty prawa własności, gdyż stanowi realizację obowiązku ochrony bezpieczeństwa przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.